III SA/Łd 866/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" z siedzibą w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), odmówił A. z siedzibą w Ł. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że 27 kwietnia 2020 r. A. z siedzibą w Ł. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec-maj 2020 r. Decyzja z [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W motywach rozstrzygnięcia organ, przytaczając treść art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 wskazał, iż na dzień 29 lutego 2020 r. liczba pracowników zgłoszonych przez wnioskodawcę do ubezpieczeń społecznych wynosiła 52 osoby. Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi argumentując, że z art. art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 nie wynika wprost brak uprawnień strony skarżącej do zwolnienia za wszystkie miesiące, przy czym nadmieniła, że podana w decyzji liczba zgłoszonych pracowników jest nieprawdziwa, gdyż skarżąca zgłosiła 50 osób, w tym osobę współpracującą na zlecenie. Skarżąca przyznała, że w marcu 2020 roku nie była uprawniona do ulgi bez względu na to, którą liczbę ubezpieczonych, wskazaną przez stronę, czy przyjętą przez organ przyjmie się za podstawę ustalenia jej prawa do zwolnienia. Dlatego strona skarżąca uzupełniła zapłatę składek za marzec 2020 r. jeszcze przed otrzymaniem decyzji. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że skarga dotyczy odmowy przyznania ulgi za kwiecień i maj 2020 r. Przepis zawarty w art. 31zo ust. 1a jest, jak większość stanowionego obecnie prawa, niejednoznaczny i wymaga dodatkowych interpretacji. W ocenie strony skarżącej określenie "jeśli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek" można odczytać dwojako: - "był zgłoszony za ten okres" - to znaczy przesłał wtedy do ZUS dokument zgłoszeniowy lub - "był zgłoszony za ten okres" - to znaczy był wtedy w stanie aktywności i przesyłał składki. Obie interpretacje wywołują zupełnie inne skutki dla ustalenia uprawnień pracodawców do uzyskania ulgi. W pierwszym przypadku skarżąca nie miałaby uprawnień przez cały okres, bo podstawą byłoby stwierdzenie, że jako firma była zgłoszona do ubezpieczeń przed 1 lutego 2020 r., a na 29 lutego 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń 50 ubezpieczonych. W drugim przypadku wszystkie wymogi z art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 działałyby oddzielnie dla poszczególnych miesięcy: - skarżąc była podmiotem aktywnym przed 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020r. zgłosiła do ubezpieczenia 50 osób (brak uprawnień do ulgi), - firma była aktywna w okresie od 1 lutego do 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosiła do ubezpieczenia 49 osób (skarżąca zachowuje uprawnienia do ulgi), - firma była aktywna w okresie od 1 marca do 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosiła do ubezpieczenia 48 osób (skarżąca zachowuje prawo do ulgi). Dalej strona skarżąca podniosła, iż można się domyślać, że w wydanej decyzji ZUS zastosował pierwszą interpretację, o wiele bardziej niekorzystną dla firm. W ocenie strony gdyby podstawą do uprawnień do ulgi za trzymiesięczny okres była liczba ubezpieczonych na 29 lutego 2020 r. oznaczałoby to np., że nawet znaczny wzrost zatrudnienia w marcu i kwietniu nie miałby znaczenia. W takim razie podział w przepisie okresu na poszczególne miesiące byłby pozbawiony sensu. Skarżąca podkreśliła, że z informacji zamieszczonych na stronach internetowych ZUS wynikało, że aby otrzymać wsparcie, w przypadku takich firm jak strony skarżącej, trzeba było: - być płatnikiem przed 1 kwietnia 2020 r, i zgłosić do ubezpieczeń społecznych mniej niż 50 osób (bez określenia daty), - złożyć wniosek do ZUS do 30 czerwca 2020 r., - złożyć dokumenty rozliczeniowe za okres marzec - maj 2020 r. do 30 czerwca 2020r., - nie znajdować się w trudnej sytuacji w grudniu 2019 r. według kryteriów podanych w informacji. Wszystkie te warunki zostały przez skarżącą spełnione. Skarżąca wskazała nadto, że odmowna decyzja ZUS spowodowała też dodatkowe problemy związane z jej działalnością. Podkreśliła, że jest spółdzielnią inwalidów - zakładem pracy chronionej i zatrudnia w większości osoby niepełnosprawne. Korzysta z comiesięcznego dofinansowania do ich wynagrodzeń z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Poza tym z powodu znacznego spadku obrotów handlowych, zamierza ubiegać się o subwencję z Polskiego Funduszu Rozwoju. W obu przypadkach warunkiem otrzymania wsparcia jest brak zadłużenia w ZUS. Aby się upewnić, jaki wpływ na rozliczenia z ZUS ma spór w sprawie ulgi w składkach, przeprowadziła rozmowę telefoniczną z przedstawicielką Zakładu. Skarżąca uzyskała informację, że po wydaniu decyzji ZUS traktuje niewpłaconą część składek jako zaległość, mimo możliwości odwołania się ze strony skarżącej. Zmusiło to stronę skarżącą do niezwłocznej wpłaty brakującej kwoty, aby nie dezorganizować działalności spółdzielni w innych obszarach i nie narażać się na straty. Wpłacona kwota 54.792,49 zł jest dla skarżącej znacząca i została jej pozbawiona w szczególnie niekorzystnym momencie, co dodatkowo pogorszyło bieżącą płynność finansową. Natomiast dla ZUS jest to niezauważalna oszczędność. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie powyższych wyjaśnień i potwierdzenie jej prawa do ulgi we wpłacie składek do ZUS za kwiecień i maj 2020 r. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, zważając na koniecznością rozpoznania tej sprawy, a także uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak również brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego a także istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji była odmowa skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. W rozstrzyganej sprawie istota sporu sprowadza się do wykładni art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 i wynikającego z rezultatu tej wykładni zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, które winno poprzedzać rozstrzygnięcie wydane przez organ. Zgodnie z art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, "na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. – zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych". W ocenie sądu konstrukcja przepisu art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 wskazuje na jego złożony charakter, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz do zgłoszenia ubezpieczonych). W przeciwnym wypadku, wymóg dotyczący zgłoszenia skarżącej jako płatnika składek zawarty byłby w pierwszej części przepisu, jeszcze przed wskazaną numeracją. Odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 49 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 49 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 49 ubezpieczonych. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że w przekazanych sądowi aktach sprawy znajduje się jedynie wniosek skarżącej o zwolnienie ze składek z 27 kwietnia 2020 roku oraz zaskarżona do sądu decyzja. Z akt sprawy nie wynika czy skarżąca przed dniem 1 lutego 2020 r., w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. oraz od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. była zgłoszona jako płatnik składek, a zatem czy spełniała wymogi określone w art. 31zo ust. 1a pkt 1-3 ustawy COVID-19 oraz jaki był stan osób zgłoszonych do ubezpieczenia w okresach wskazanych powyżej, to jest na dzień 29 lutego 2020 r., 31 marca 2020 r. i 30 kwietnia 2020 r., co w efekcie uniemożliwia przeprowadzenie pełnej i prawidłowej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Rozstrzygając o uprawieniu skarżącej Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, jedynie (a i to ustalenie nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy), że na dzień 29 lutego 2020 r. spółdzielnia zgłaszała do ubezpieczeń społecznych powyżej 49 osób i nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie zweryfikował odrębnie dla każdego miesiąca spełnienia przez skarżącą warunków uprawniających do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W szczególności organ nie wyjaśnił z jakich względów dokonał wykładni zawężającej przepisu art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 przyjmując, że nie spełnienie warunku zatrudnienia poniżej 49 pracowników za miesiąc marzec 2020 r., wywierało negatywne konsekwencje w ustaleniu prawa do wnioskowanej ulgi za kolejne miesiące. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r., z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266 i 321, dalej jako: "u.s.u.s.") mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m. in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Biorąc zatem pod uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ jest wyznaczany przez normę prawa materialnego (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3078/19, LEX nr 3046120), należało konsekwentnie uznać, że w toku kontrolowanego postępowania organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19. Zatem w części, w jakiej wniosek strony skarżącej odnosił się do zwolnienia ze składek za marzec 2020 r. należało ustalić, czy strona była zgłoszona jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych(art. 31zo ust. 1a pkt 1 ustawy COVID-19). Z kolei w części w jakiej wniosek odnosił się do zwolnienia ze składek za kwiecień 2020 r. należało ustalić, czy strona skarżąca była zgłoszona jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1a pkt 2 ustawy COVID-19) zaś w części w jakiej wniosek ten odnosił się do zwolnienia ze składek za maj 2020 r. należało ustalić, czy strona skarżąca była zgłoszona jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1a pkt 3 ustawy COVID-19). Organ nie przeprowadził prawidłowych ustaleń w tym zakresie, a zatem niewątpliwie naruszył obowiązki ciążące na nim z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Do złożonej do sądu skargi skarżąca załączyła dokumenty mające w jej ocenie potwierdzać stan osób zgłoszonych do ubezpieczenia za poszczególne miesiące objęte jej wnioskiem o zwolnienie jednak nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu w gromadzeniu materiału dowodowego, jego ocenie i uzasadnieniu decyzji, gdyż jak to zostało wskazane na wstępie sąd jedynie kontroluje zgodność decyzji z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że organ przy wydawaniu decyzji z 26 czerwca 2020 r., nie dokonała prawidłowej wykładnia art. 31zo ust.1a ustawy COVID-19, a co za tym idzie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był stan osób zgłoszonych do ubezpieczenia przez skarżącą spółkę na dzień 29 lutego 2020 r., 31 marca 2020 r. i 30 kwietnia 2020 r., czym naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje pogląd prawny zawarty w niniejszym wyroku, odnoszący się do interpretacji art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 i z jego uwzględnieniem przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe, w którym zweryfikuje czy strona skarżąca spełnia kryteria do zwolnienia ze składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w świetle art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19. e.o.