III SA/Łd 87/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 87/11 UZASADNIENIE Postanowieniem znak [...] z dnia [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie przyznania M. M. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym - Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. postępowanie w przedmiocie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy Postanowieniem znak [...]. z dnia [....] Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania M. M. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art.2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), orzekł o odmowie uznania M. M. za osobę bezrobotną z dniem 21 stycznia 2009 roku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że M. M. nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, co uniemożliwia uznanie jej za osobę bezrobotną. W odwołaniu z dnia 13 grudnia 2010 r., M. M. podniosła, że nie zgadza się z decyzja nr [...] z dnia [...]. Wyjaśniła, że od 21 stycznia 2009 roku do dnia 25 listopada 2010 roku była zarejestrowana w PUP w T. z jednoczesnym zawieszeniem statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie renty, o którą ubiegała się z uwagi na niezdolność do pracy. Ostatecznie wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 12 października 2010 roku oddalającym apelację od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. przyznano M. M. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku. Skarżąca podniosła, że przez cały czas od 1 stycznia 2010 roku stawiała się w PUP w T. w dniach wyznaczanych jej wizyt i podpisywała listę tzw. gotowości do pracy. Wobec powyższego zdaniem M. M. PUP winien wypłacić jej zaległy zasiłek od 1 stycznia 2010 roku, gdyż za powyższy okres nie otrzymała renty, jak również nie miała innych dochodów. Decyzją nr [...] z dnia [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.c, art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69 poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść przepisów cytowanej ustawy wyjaśnił, że z analizy materiału dowodowego wynika, że w dniu 21 stycznia 2009 roku tj. w dniu rejestracji w PUP w T. M. M. miała prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy , tak więc nie powinna była uzyskać statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie również i prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Nie spełniała bowiem podstawowej przesłanki wynikającej z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. nie była osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia, w związku z nabyciem prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Nie będąc zaś osobą zarejestrowaną we właściwym powiatowym urzędzie pracy nie spełniała przesłanki określonej w art. 71 ust. 1 ww ustawy uprawniającej do uzyskania prawa do zasiłku. Odnosząc się do zarzuty skarżącej, niewypłacenia jej przez organ zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 stycznia 2010 roku Wojewoda [...] wyjaśnił, że sprawa ta nie była przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie znalazł więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu. Podkreśliła, że rentę otrzymała za okres od 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku, natomiast w PUP w T. M. była zarejestrowana do dnia 25 listopada 2010 roku. Od dnia 1 stycznia 2010 roku nadal przychodziła do PUP w T., celem wypełnienia nałożonego przez organ obowiązku zgłoszenia się w wyznaczonym terminie i podpisania listy. W tej sytuacji organ winien wypłacić jej zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 1 stycznia 2010 roku. Poinformowała, że od dnia 1 października 2010 roku ponownie pobiera rentę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z notatki służbowej z dnia 4 kwietnia 2011 roku decyzja z dnia [...] była jedyną decyzją wydaną przez Starostę T. w sprawie M. M. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011roku skarżąca wyjaśniła, że składając odwołanie z dnia 13 grudnia 2010 roku, jej intencją było załatwienie sprawy zasiłku za okres od 1 stycznia 2010 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma charakter prawny pisma skarżącej z dnia 13 grudnia 2010 roku, zatytułowanego odwołanie. W ocenie Sądu, określenie charakteru tego pisma jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie wskazuje na to, iż jest ono w istocie odwołaniem od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], o odmowie uznania M. M. za osobę bezrobotną z dniem 21 stycznia 2009 roku. Skarżąca nie polemizuje z rozstrzygnięciem i nie wnosi o uchylenie powyższej decyzji. Po analizie powyższego pisma Sąd stwierdził, iż zawiera ono zarzuty co do nierozpoznania sytuacji prawnej skarżącej w okresie od 1 stycznia 2010 roku w zakresie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnego. Skarżąca nie precyzuje jednak o przeprowadzenie jakiego postępowania wnosi. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest w sposób budzący wątpliwości w kontekście rozpoznawanej sprawy. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem, czuwając przy tym , aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Trzeba podkreślić, że bezrobotni niejednokrotnie nie posiadają wiedzy na temat sposobu prowadzenia swoich spraw i to od urzędników organu zatrudnienia oczekują pomocy w jej załatwieniu. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił żądania strony, to obowiązkiem organu II instancji, do którego pismo zostało przekazane jako odwołanie, było wyjaśnienia intencji strony. Wojewoda [...] rozpoznał pismo strony jako odwołania. W tym miejscu godzi się podnieść, że zarówno w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie podkreśla się, że nie tytuł pisma, ale jego treść decyduje o charakterze pisma. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że przedmiotowe pismo zostało skierowane do organu odwoławczego w terminie na wniesienie odwołania. W ocenie Sądu, pismo skarżącej z dnia 13 grudnia 2010 roku zatytułowane odwołanie powinno wzbudzić wątpliwości organu. W piśmie tym skarżąca nie kwestionuje faktu odmowy uznania jej za bezrobotną od dnia 21 stycznia 2009 roku i nie wnosi o uchylenie tej decyzji. Przyznaje w treści pisma, że za okres od 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku została jej przyznana renta. Skarżąca żąda jednak wypłaty zasiłku dla bezrobotnego od dnia 1 stycznia 2010 roku podnosząc, że w całym okresie pozostawania w zawieszeniu stawiała się w PUP na wyznaczone jej wizyty i podpisywała "gotowość podjęcia zatrudnienia". Istotnie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika , że w dniu 21 stycznia 2009 roku założono M. M. Kartę Rejestracyjną Bezrobotnego, w której odnotowane są wszystkie okoliczności, na które powołuje się skarżąca. Nie bez znaczenie jest również fakt, że PUP zawiesił postępowania w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnego. Wobec powyższego wydanie decyzji w dniu [...] stwierdzającej odmowę przyznania statusu osoby bezrobotnej z dniem 21 stycznia 2009 roku z lakonicznym uzasadnieniem, dodatkowo błędnym, bowiem stwierdzającym, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że skarżąca nie spełniała wymogów osoby bezrobotnej z uwagi na nabycie prawa do renty - nie jest załatwieniem sprawy skarżącej w świetle postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w zakresie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnego i w oparciu o ustalone okoliczności faktyczne. Ustalenie statusu prawnego skarżącej winno uwzględniać okoliczność, że dopiero w dniu 12 października 2010 roku, tj. w dniu wydania prawomocnego orzeczenie Sądu Apelacyjnego w przedmiocie przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy, ostatecznie wyjaśniła się kwestia będąca przedmiotem zawieszenia przez organy zatrudnienia. Organ I instancji nie był więc uprawniony do napisania w uzasadnieniu swojej decyzji, że z dokumentów przedstawionych w dniu rejestracji wynikało prawo skarżącej do renty. Istotne jest jednak, że skarżąca zgodnie z powyższym wyrokiem otrzymał rentę za okres od 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku, tymczasem jak wynika z Karty Rejestracyjnej Bezrobotnego jeszcze w dniu 18 października 2010 roku skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem stawienie się na wyznaczonej wizycie. W tym kontekście stwierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca nie była zarejestrowana we właściwym powiatowym urzędzie pracy i że kwestia zasiłku dla bezrobotnego nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przed organ I instancji wcale nie potwierdza prawidłowości rozstrzygnięcia i uzasadnienia organu odwoławczego, a wręcz obciąża organ odwoławczy zarzutem niewyjaśnienia rzeczywistych intencji strony przed podjęciem rozstrzygnięcia. W złożonym piśmie nazwanym przez skarżąca odwołaniem skarżąca nie polemizuje z rozstrzygnięciem organu I instancji, ani jak już podniesiono wyżej nie domaga się jego uchylenia, wnosi natomiast o rozpoznanie sprawy wypłaty zasiłku dla bezrobotnego w okresie kiedy pozostawała w ewidencji bezrobotnych , a nie dostała za ten okres renty. Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, że na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku skarżąca wyjaśniła, że składając pismo z dnia 13 grudnia 2010 roku jej intencją było załatwienie sprawy zasiłku za okres od 1 stycznia 2010 roku. Zakwalifikowanie więc przez organ odwoławczy pisma strony jako odwołania było w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne, a postępowanie organu odwoławczego naruszało tym samym zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że w świetle art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie , podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sadu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast zgodnie z § 3 tegoż artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja to akt, z którego strona winna czerpać pełną , wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. W tym kontekście krytycznie należy ocenić decyzję organu I instancji , która jest bardzo lakoniczna i nie spełnia powyższych standardów prawidłowej decyzji. W tej sytuacji w razie wniesienia odwołania dotyczącego żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy nie jest to wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia ( art. 111 § 1 kpa) lub wniosek wszczynający nowe postępowanie. Organ odwoławczy, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. Takie stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1988 r. w sprawie sygn.akt III AZP 10/88 ( OSNC 1990/9/116). Organ administracyjny nie może samodzielnie i autorytarnie decydować o określeniu charakteru pisma złożonego przez stronę postępowania w przypadku istnienia wątpliwości, jaki charakter mu nadać. W takim przypadku jego obowiązkiem jest podjęcie próby ustalenia woli wnioskodawcy, albowiem z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W konsekwencji strona przed podjęciem decyzji, co do charakteru swego pisma powinna uzyskać stosowne informacje o swojej sytuacji procesowej. Odmienne postępowanie organu narusza również regułę określoną w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w zgodzie z art. 9 Kpa., rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania żądań zawartych w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 roku, a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, podjęcie właściwego postępowania celem rozstrzygnięcia o tych żądaniach. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji. a.ł.