III SA/Łd 874/12

Dnia 29 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant ref. staż. Przemysław Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. Nr [...]. 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. L. kwotę 2825 (dwa tysiące osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. III SA/Łd 874/12 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt. 5, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 1 ust 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm. [dalej: ustawa wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich]; § 1 ust. 2 pkt 5 i ust 3-4, § 2 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 i 3, § 3 ust. 1 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, § 11 ust. 1-2 i 5, § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) [dalej: rozporządzenie RM; art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 67, art. 69, art. 70, art. 71 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz. Urz. WE, Nr L 153, z 30 kwietnia 2004, V- str. 30-83, ze zm. [dalej: Rozporządzenie Komisji WE Nr 817/2004; art. 64 rozporządzenia komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) -Dz. Urz. (WE, Nr L 368, z 23 grudnia 2006, str. 15-73, ze zm. [dalej: Rozporządzenie Komisji WE Nr 1974/2006; art. 26 ust. 1, art. 32, art. 34 ust. 1-2, art. 56 ust. 1 lit c, art.57 ust. 3, art. 58, art. 73, art. 86 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE z 2 grudnia 2009 roku r., Nr L 316, str. 65 [dalej: Rozporządzenie Komisji WE Nr 1122/2009; art. 15 ust. 1, art. 17, art. 146 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., Nr L 030, str. 16-99 [dalej: Rozporządzenie Rady WE], po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji z dnia [...] (znak [...]) w sprawie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji z dnia [...] (znak [...]) przyznającej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji tych przedsięwzięć, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., w sprawie o znaku [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, w dniu [...] A. L. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na 2011 r. występując o przyznanie m.in. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach PROW 2004-2006. Strona zadeklarowała realizację pakietu ochrona gleb i wód (K01) w ramach wariantu międzyplon ozimy (K01b) na powierzchni 23,86 ha, na działkach rolnych A o powierzchni 6,52 ha, C o powierzchni 0,6 ha, D o powierzchni 3,28 ha, E o powierzchni 4,80 ha, H o powierzchni 1,66 ha, I o powierzchni 3 ha oraz J o powierzchni 4 ha. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Organ przyznał płatność w łącznej wysokości 13.600 zł. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w K. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Następnie postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego w K. dołączył do akt sprawy raport z czynności kontrolnych z dnia [...]. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w K. wydał decyzję nr [...] sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] i o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w raporcie z czynności kontrolnych z dnia [...] odnotowano nieprawidłowości stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych dotyczące poszczególnych działek rolnych, tj.: 1. Brak siewu do dnia 10 października na działkach rolnych: A - 6,52 ha, C - 0,60 ha, D - 3,28 ha, E - 4,80 ha, H - l,66 ha, I - 3,0 ha, J - 4,0 ha. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkuje zmniejszeniem płatności w 100% dla danej działki, zgodnie z załącznikiem nr 5 rozporządzenia RM. 2. Producent rolny pozostawił mniej niż 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością w okresie zimowym, co w świetle załącznika nr 5 rozporządzenia RM jest nieprawidłowością skutkującą zmniejszeniem płatności o 50% dla danego pakietu/wariantu. 3. Gospodarstwo rolne nie jest wyposażone w urządzenia do gromadzenia odpadów bytowych lub na terenie gospodarstwa rolnego nie jest utrzymywana czystość i porządek - zgodnie z § 15 rozporządzenia RM "Jeżeli zostanie stwierdzone, że zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o 1,5 % za każde uchybienie.". 4. Przedeklarowanie powierzchni większe niż 20%. Powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu K01b wynosi 23,86 ha. Sumaryczna stwierdzona wielkość powierzchni działek rolnych w ramach wszystkich wariantów pakietu K01 jest mniejsza niż 1 ha. W związku z powyższym, jak stwierdził organ I instancji, istnieje konieczność odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. wskazywał, że nie zgadza się z ustalaniami protokołu kontroli co do terminu dokonanych zasiewów argumentując, iż zasiewy wykonane zostały w terminie przewidzianym w planie rolnośrodowiskowym, tj. do dnia [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy szczegółowo wskazał na przepisy dotyczące warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR w K. w której organ I instancji nie przyznał płatności rolnośrodowiskowej na mocy § 16 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM, w związku z nieobsianiem zadeklarowanych we wniosku działek rolnych w terminie do 10 października 2011 r. jak przy tym wyjaśnił organ, okoliczność braku obsiania działek rolnych zgłoszonych we wniosku w pakiecie K01b międzyplonem terminie przewidzianym w Rozporządzeniu RM została wykryta w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 8 lutego 2012 r. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego wynika, że zgodnie z rejestrem działalności rolnośrodowiskowej obsiew żyta ozimego w poplonie został przez skarżącego wykonany z zachowaniem terminu (tj. działka rolna [...],[...] oraz [...] - w dniu [...], działka [...],[...]D - w dniach [...], działka rolna [...] oraz [...] - w dniach [...]). Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, weryfikacja w terenie nie potwierdziła dokonania obowiązku zasiewu międzyplonu w terminie do [...]. Dowodem potwierdzającym fakt niewywiązania się z powyższego obowiązku jest wykonana przez inspektorów dokumentacją zdjęciowa sporządzona podczas kontroli w dniu [...], a więc ponad 4 miesiące po terminie siewu wskazanym przez stronę. Jak podniósł organ, zdjęcia działki [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] jednoznacznie wskazują, iż w dniu [...] pokrywały je mało widoczne wzrosty żyta. Organ podkreślił, że nie kwestionował samego faktu dokonania zasiewu poplonu, ale w ocenie organu niewiarygodne jest, że zasiew poplonu dokonany został, tak jak strona wpisała w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, w dniach od [...] do [...]. Zdaniem organu odwoławczego, zważając na nikły stan rozrostu uprawy żyta ozimego, poplon na działce rolnej [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] został zasiany po [...]. Organ nie zgodził się z zarzutami odwołania kwestionującymi ustalenia inspektorów terenowych dokonane w toku kontroli na miejscu. Zdaniem organu, przedstawione przez stronę zdjęcia, mające obrazować stan poplonu na sąsiednich działkach, nie pozwalają w żaden sposób na zidentyfikowanie miejsca oraz czasu ich wykonania. W ocenie organu II instancji wyjaśnienia strony zawarte w odwołaniu nie mogą podważyć mocy dowodowej stanu faktycznego uwidocznionego na fotografiach wykonanych przez pracowników organu I instancji w trakcie kontroli w dniu 08 lutego 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie organu odwoławczego, nie można było przyznać skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej. Prawodawca zastrzegł bowiem, że dla przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie K01b konieczne jest obsianie działek w terminie do 30 września danego roku. Obsianie działek rolnych międzyplonem po dniu 10 października danego roku sankcjonowane jest natomiast na mocy § 16 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, w związku z treścią załącznika nr 5 do Rozporządzenia 100% zmniejszeniem płatności do działki rolnej, na której stwierdzono taką nieprawidłowość. Powyższy przepis – jak zaznaczył organ – nie wprowadza rozróżnienia na uchybienia zależne od strony postępowania, czy też uchybienia powstałe w wyniku wystąpienia okoliczności od strony niezależnych. Tym samym w ocenie organu II instancji powyższy przepis będzie miał zastosowanie zawsze w sytuacji stwierdzenia uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów. Zdaniem organu odwoławczego, jeśli nawet w przedmiotowej sprawie okoliczności powoływane przez stronę postępowania (susza) można byłoby zaliczyć do kategorii siły wyższej o której mowa w art. 39 ust. 1 lit d. to i tak uchybiony został warunek ustanowiony w art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Zgodnie z tym przepisem, strona zobowiązana jest do: poinformowania na piśmie właściwego organu o wystąpieniu okoliczności wymienionych w art. 39 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, wraz z odpowiednimi dowodami w terminie 10 dni roboczych od momentu, w którym strona jest w stanie dokonać tej czynności. Jak w związku z tym wskazał organ, strona posiadając wiedzę na temat obowiązków wynikających z zobowiązań rolnośrodowiskowych, nie poinformowała jednak organu na piśmie o wystąpieniu takich okoliczności, tym samym nie jest możliwe przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do działek rolnych [...] oraz [...] uwzględniając art. 39 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Organ podniósł również, że z protokołu czynności kontrolnych wynika, że strona nie przestrzegała w swoim gospodarstwie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, do czego była zobowiązana w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. L. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy dotyczące przyczyny słabego wschodu poplonu żyta wysianego przez skarżącego, polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w szczególności pominięciu dowodu z opinii biegłego i przyjęciu w sposób dowolny, że skarżący dokonał wysiania żyta, jako poplonu, po dacie 10 października 2012 roku, podczas gdy skarżący dokonał wysiania żyta w wymaganym terminie tj. do dnia 30 września 2012 roku, co potwierdza wpis w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, które uzasadniają jej uchylenie. Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd w myśl powyższych zasad jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., w sprawie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, która wydana została po wznowieniu postępowania w sprawie. Postępowanie dotyczące przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mieć będą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego stwierdzić należy, że organ obowiązany jest respektować obowiązki i zasady właściwe dla postępowania administracyjnego, w tym przypadku - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., czego w sprawie - w odniesieniu do istotnej kwestii, tj. oceny okoliczności faktycznych i terminu dokonania wysiewu poplonu zboża ozimego - zabrakło. Zdaniem Sądu, uchybienia te mogły wpłynąć na wynik postępowania. Ponieważ ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze z.) stanowi w art. 5 ust. 2 jedynie, że pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ustawy jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji i nie zawiera żadnych odmiennych regulacji gdy chodzi o instytucję wznowienia postępowania, należy uznać, że w sprawie miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym Rozdziału 12 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1, art 145a i 145b k.p.a.) i nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Jak wynika z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na podstawie tego przepisu wznawia się postępowanie gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, przy czym podkreślić należy, że podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla dla rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok SN z 13.01.2000 r., sygn. akt III RN 125/99 i wyrok SN z 6.03.2002 r., sygn. akt III RN 75/01); - okoliczności faktyczne i dowody muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji, - nowe fakty lub dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. Gdy chodzi o pierwszą wskazaną przesłankę zauważyć należy, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie tylko muszą być nowe ale także muszą być okolicznościami (dowodami) istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne. Przez nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W rozpatrywanej sprawie za taką okoliczność: nową, istotną dla sprawy, istniejącą w dniu wydania decyzji przyznającej A. L. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a nieznaną organowi wydającemu decyzję w I instancji, organ ten uznał poczynione przez pracowników tegoż organu ustalenia zawarte w protokole czynności kontrolnych z dnia [...]. Z protokołu wynikało, że skarżący nie dokonał w terminie wysiewu poplonu żyta, które to czynności wysiewu stanowiły podstawę do przyznania mu w drodze decyzji z [...] płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011. Decyzja organu I instancji wydana w związku z wznowieniem postępowania i dokonane w niej ustalenia związane z brakiem wysiewu poplonu żyta przez skarżącego stała się następnie przedmiotem oceny przez organ II instancji, który rozstrzygnięcie organu I instancji uchylające decyzję o przyznaniu płatności i następnie o odmowie i ich przyznania zaakceptował. W związku z powyższym należało ocenić, czy wskazana okoliczność, stanowiąca podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności dla skarżącego mogła zostać uznana za istotną okoliczność, decydującą o wznowieniu postępowania. Czy organ prawidłowo przeprowadził ustalenia stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, a w konsekwencji prowadzące do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych i odmowy ich przyznania, na podstawie wskazanych nowych okoliczności faktycznych. Zdaniem Sądu, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (dotyczące ustaleń w przedmiocie braku wysiewu poplonu żyta ozimego przez skarżącego), a zawarte w protokole czynności pokontrolnych, nie zostały ustalone w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z treści wskazanych przepisów procedury administracyjnej wynika, iż organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Jak wskazano już wcześniej, przepisy wskazane przez organ, jako podstawa rozstrzygnięcia nie wyłączają stosowania powyższych przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, zwane "programem rolnośrodowiskowym". Pomoc ta zwana "płatnością rolnośrodowiskową" jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro przewidzianej w planie rozwoju obszarów wiejskich, w ramach pakietów wskazanych w § 1 ust. 2, które mogą dodatkowo dzielić się na warianty. W ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania, które są realizowane w cyklu rocznym. Wykaz pakietów, wariantów i zadań określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej, co najmniej, 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz.Urz. UE L 153 z 30.04.2004); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestru działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin z tym, że rejestr ten w odniesieniu do zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją"; 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z § 2 ust. 3 wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE, określa załącznik nr 1a do rozporządzenia RM. Płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego (§ 11 ust. 1 rozporządzenia RM). W myśl natomiast § 16 ust. 1 wskazanego aktu prawnego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, lub 3) stref buforowych, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 6 - w stosunku, do których stwierdzono takie uchybienie. Zgodnie z ust. 2 § 16 jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. Płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zawieszeniu również wówczas, gdy producent rolny nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej (§ 16 ust. 3 rozporządzenia). Ponadto, zgodnie z przepisem § 17 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi (w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), jeżeli: 1) producent rolny: a) nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, aa) realizuje zadania w ramach wariantu lub pakietu na innych użytkach rolnych niż użytki, na których zadania te powinny być realizowane zgodnie z wymaganiami określonymi w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych znajdujących się na tych innych użytkach rolnych, b) nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2, c) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem; 2) u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. W "Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006" z [...], dołączonej do wniosku o przyznanie płatności na rok 2011, A. L. wskazał kod K01b oznaczający pakiet ochrona gleb i wód w wariancie międzyplon ozimy i zadeklarował jego realizację na powierzchni 23,86 ha. Zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt II.5 do ww. rozporządzenia, w ramach pakietu ochrona gleb i wód dla wariantów K01b i K01c – na gruntach ornych określono do realizacji następujące zadania: a) niestosowanie ścieków i osadów ściekowych, nawozów mineralnych, organicznych i wapniowych, z wyjątkiem obornika - w uzasadnionych przypadkach, b) w okresie zimy co najmniej 33 % gruntów ornych jest pokrytych roślinnością, c) w zależności od uprawianych gatunków roślin w plonie głównym - obsiew pola w terminie do dnia 30 września: – bobikiem, kapustą pastewną, rzepą ścierniskową, łubinem żółtym i wąskolistnym, peluszką, słonecznikiem, wyką siewną, rzepakiem jarym, rzodkwią oleistą, gorczycą, seradelą lub facelią - w wariancie K01c, – mieszanką wyki z żytem, żytem lub w uzasadnionych przypadkach innymi roślinami - w wariancie K01b, d) zabiegi agrotechniczne można wznowić w terminie od dnia 1 marca, e) międzyplony muszą być przyorane, z wyjątkiem uprawy gleby w systemie bezorkowym, f) międzyplony można stosować przemiennie na różnych działkach rolnych w ciągu 5 lat, g) po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara. W przedmiotowej sprawie okolicznością sporną pomiędzy skarżącym producentem rolnym a organami ARiMR, poza kwestią rzetelności przeprowadzonej w dniu [...] kontroli na miejscu, pozostaje to, czy A. L. na działkach ewidencyjnych oznaczonych symbolami [...] oraz [...] zgodnie z zadeklarowanym pakietem i wariantem K01b dokonał zasiewu uprawy – poplonu zboża ozimego - do dnia [...]. W tym zakresie analiza załączonych akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwalają na uznanie, że wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym, iż sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna, nie jest wystarczające dla potwierdzenia zaistnienia okoliczności stwierdzonej w protokole – oznaczonej kodem W31 ("brak siewu do dnia 10 października (...)"). Podkreślić należy, iż dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli ukazuje jedynie fotografie działek rolnych, na których wybijają się pojedyncze rośliny. W sprawie nie jest sporne (organy tego nie kwestionują), że na spornych działkach dokonano wysiewu poplonu zboża ozimego (żyta). Spór dotyczy natomiast ustalenia faktycznej daty dokonania tego wysiewu. W ocenie inspektorów dokonujących kontroli w dniu [...], jak wynika z treści protokołu kontroli, faza rozwoju żyta ozimego w międzyplonie K01b wskazuje na niedotrzymanie terminu siewu do [...], a poplony na działkach rolnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie spełniają funkcji okrywy roślinnej w okresie zimowym. Skarżący zaś twierdzi, co znajduje poparcie w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, że wysiewu dokonał przed dniem [...]. Nie ulega wątpliwości, biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną wykonaną [...], że na wskazanych działkach rolnych brak było okrywy roślinnej. Skarżący w swoich wyjaśnieniach wskazywał jednak, że czynności wysiewu poplonu były dokonywane w głębokiej suszy jaka panowała w regionie, co niosło za sobą skutki znacznych opóźnień we wschodach roślin i opóźnienie fazy rozwojowej roślin. Organ, przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji znał już zatem stanowisko i argumenty strony i w tym zakresie powinien należycie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że przychyla się do stanowiska BKM , zajętego w piśmie z dnia [...], że " w dniu kontroli tj. [...] faza rozwojowa żyta jednoznacznie wskazuje, że termin siewu poplonu nie został zachowany. Inspektor terenowy potrafi odróżnić zboże rosnące 3 miesiące od dopiero co wysianego". Z kolei, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału stwierdził, że niewiarygodne jest, że zasiew poplonu dokonany został tak, jak strona wpisała w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Zważając na nikły stan rozrostu uprawy żyta ozimego, zdaniem organu odwoławczego poplon na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] został zasiany po [...]. Stanowiska swojego organ bliżej jednak nie uzasadnił. Taka ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego narusza art. 7 k.p.a , który nakazuje organowi podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy , mając na celu interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a. to, czy dana okoliczność została udowodniona, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że w notatce dotyczącej kontroli z dnia 5 kwietnia 2012 r., załączonej do akt sprawy znajdują się informacje, że również na sąsiednich polach w dniu 8 lutego 2012 r. rosły oziminy, a ich rozwój nie wskazywał na opóźnienia. Twierdzenia te pozostały jednak gołosłowne, choć można przypuszczać, że organ dysponuje dowodami, np. zdjęciami z innych kontroli przeprowadzanych w tym terenie i w tym okresie, które pozwoliłyby lepiej ocenić zasadność zarzutów skarżącego. Dopiero uzupełnienie ustaleń przynajmniej w tym zakresie, skoro zweryfikowanie zasadności ustaleń organu czy też zarzutów skarżącego w inny sposób jest już niemożliwe, umożliwi ocenę legalności decyzji. Sama wzrokowa analiza dokumentacji fotograficznej, dla osób nie posiadających wiedzy rolniczej, pozwala jedynie na uznanie faktu, że na dzień dokonania kontroli nie było na kontrolowanych działkach pokrywy roślinnej, nie pozwala natomiast uznać, za wyjaśnione przyczyn takiego stanu rzeczy . Z samego faktu, iż na dzień dokonywania kontroli poplon charakteryzował się słabym wzrostem, nie można jeszcze bezsprzecznie wyprowadzić wniosku, iż przyczyną takiego stanu rzeczy był spóźniony wysiew, tj wysiew, który nastąpił po 10.10 2011 r. Konieczność wyjaśnienia powyższych okoliczności nie pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. UE.L.2004.153.30). Rozporządzenie to ma nadal zastosowanie do środków zatwierdzonych przez dniem 1 stycznia 2007 r. na mocy rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 zgodnie z art. 64 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) ( Dz. U. UE.L.2006.368.15). Art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 przewiduje możliwość uwzględnienia przez Państwa Członkowskie wymienionych tam kategorii siły wyższej, wśród których wymienia klęskę żywiołową poważnie dotykającą grunty rolne gospodarstwa. Jednak jak wskazał organ w uzasadnieniu swojej decyzji, nawet gdyby przyjąć, że susza, na którą powołuje się skarżący, mogłaby zostać zaliczona do takiego przypadku siły wyższej, który usprawiedliwiałby brak należytego wzrostu posianych ozimin, to nie zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Rolnik ma bowiem obowiązek zawiadomić na piśmie właściwy organ o przypadku siły wyższej wraz z odpowiednimi dowodami zadawalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Nie ulega wątpliwości, że ten wymóg nie został spełniony przez skarżącego, co sam przyznał w piśmie z [...] i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Brzmienie tego przepisu ma również takie znaczenie w rozpatrywanej sprawie, że wskazuje, iż na rolniku, który otrzymuje płatności spoczywa ciężar wykazania, że spełnił warunki do otrzymania dofinansowania. Wskazuje na to sformułowanie "zawiadamia na piśmie właściwy organ wraz z odpowiednimi dowodami zadawalającymi ten organ". Nie zwalnia to oczywiście organu z obowiązków nałożonych na niego w k.p.a., który w tym postępowaniu stosuje się w pełnym zakresie W rozpatrywanej sprawie, gdy chodzi o dołączone przez skarżącego zdjęcia, wg jego twierdzeń gruntów sąsiednich, to należy w pełni zgodzić się z organem, że nie pozwalają one w żaden sposób na zidentyfikowanie miejsca i czasu ich wykonania i dlatego nie mogły stanowić potwierdzenia stanowiska skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie dokonać oceny zgromadzonych dowodów, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgłoszone w odwołaniu twierdzenia i oświadczenia winny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, ponieważ dotyczą okoliczności istotnej, skutkującej pozbawieniem skarżącego płatności. Organy winny dokonać oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem i oceną zarzutów podnoszonych przez stronę. Ponadto zauważyć należy, że organ nie uzasadnił w dostateczny i rzetelny sposób na podstawie jakich danych, wykazów, opracowań fachowych itp. ustalił, iż gdyby rzeczywiście skarżący dokonał zasiewu poplonu zboża ozimego (żyta) w dniach 27-29 września 2011 r., to uwzględniając warunki pogodowe w danym roku i odpowiadające im warunki wegetacji żyta ozimego, zasady sztuki agrotechnicznej, stopień wzrostu i rozwoju zasianego żyta byłby taki, iżby w dniu kontroli, tj. 8 lutego 2012 r. był widoczny w określonej strukturze tzw. "masy zielonej". W tym zakresie, jak słusznie podnosi skarżący, zasadnym – wobec istniejących wątpliwości w przedmiocie określenia wpływu warunków glebowych, pogodowych (klimatycznych), zastosowanych zasad sztuki agrotechnicznej – byłoby rozważenie ewentualności powołania biegłego, czy też oparcie się na – jak wskazano powyżej – w szerszym zakresie na specjalistycznej wiedzy, opracowaniach fachowych, dzięki którym można byłoby dokonać oceny- pozbawionej subiektywnych przesłane - co do wskazywanych spornych kwestii daty wysiania poplonu oziminy żyta. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też, jakie kwalifikacje posiadały osoby dokonujące kontroli do formułowania ocen o fazie wzrostu roślin. W tym aspekcie argumentacja organu II instancji, iż kontrola dokonywana była przez osoby legitymujące się "identyfikatorami PROW/OR05/340/11 i PROW/05/254/11", a więc osoby dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie prowadzenia kontroli gruntów deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych jest nie do przyjęcia. Podobnie jak stanowisko organów zaprezentowane w treści odpowiedzi na skargę, że dokonanie kontroli przez przeszkolonych pracowników Agencji, "jest w swym efekcie dla postępowania administracyjnego równoważne uzyskaniu wiadomości specjalnych" ( w domyśle opinii eksperta, biegłego). Przede wszystkim należy w tym zakresie wskazać, że z powyższego stanowiska, jak i przede wszystkim z lektury akt administracyjnych, nie wynika w żadnym razie, czy osoby te posiadały wykształcenie lub wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie rzeczowej oceny w spornym zakresie (niezależnie od wskazywanych przez organ uprawnień i kompetencji w zakresie procedury kontrolowania). Reasumując, postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało w ocenie Sądu - przeprowadzone przez organy obu instancji z naruszeniem przepisów procesowych. W analizowanym stanie faktycznym nie można bowiem uznać, że stwierdzony w czasie kontroli w dniu 8 lutego 2012 r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych stanowił podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylenia tej decyzji i odmowy przyznania płatności. Taką podstawę mogłyby stanowić jedynie jednoznaczne ustalenia, że skarżący nie dokonał obsiewu wskazanych we wniosku o dopłaty działek poplonem żyta ozimego w terminie do 30 września 2011 r. (ust. 5 pkt 2c powoływanego załącznika do rozporządzenia RM), a ta okoliczność nie została wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. C) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskutek stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie zostały dogłębnie wyjaśnione, przez co nie można wykluczyć, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie odmiennej treści. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. b.a.