III SA/Łd 876/16

Dnia 31 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły A w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Wyższej Szkoły A w Ł. z dnia [...]. Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art 70 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 107 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z dnia (...) w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia (...) utrzymującej w mocy decyzję z dnia (...) w sprawie odmowy nadania tytułu licencjata i wydania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia - Rektor (...) im. prof. (...) w Ł. zaskarżoną decyzję uchylił w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w związku ze złożeniem przez K. K. w dniu 5 lipca 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) w sprawie odmowy nadania tytułu licencjata i wydania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia. W związku z powyższym wnioskiem organ w dniu (...) wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia (...) w sprawie odmowy nadania tytułu licencjata i wydania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ przed wpłynięciem skargi na decyzję z dnia (...) wydał decyzję z dnia (...) o uchyleniu decyzji z dnia (...) Organ stwierdził, że decyzja z dnia (...) nie powinna być wydana, gdyż nie otworzył się żaden tryb do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na fakt zaskarżenia decyzji z dnia (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co za tym idzie postępowanie to nie mogło być wydane na tym etapie sprawy. Potwierdza to również fakt wysłania przez organ pisma w dniu 27 czerwca 2016 r., w którego treści znajduje się żądanie sprecyzowania decyzji, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy. Organ wskazał, że w związku z powyższym należało orzec jak w sentencji, to jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie wszczęte w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazał, że organ administracji nie rozpoznał sprawy zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA I OPS 6/09 z dnia 7 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Rektor (...) im. prof. (...) w Ł. wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik organu przedstawił stan faktyczny w sprawie. Ponadto wskazał, że organ błędnie uznał, iż doszło do wszczęcia procedury związanej z normalnym postępowaniem przy zaskarżeniu decyzji administracyjnej wydanej w ramach władztwa administracyjnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, które rządzą się swoimi prawami. Organ nieprawidłowo zatem uznał, że ma do czynienia ze zwykłym postępowaniem, co spowodowało, że nie zbadał wniosku zgodnie z obowiązującą procedurą, nie zbadał przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i dokonał niewłaściwego rozstrzygnięcia w tym zakresie, co do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie nadania tytułu zawodowego licencjata i wydaniu dyplomu. Komisja Egzaminu Dyplomowego Szkoły, na podstawie art. 149 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 i art. 189 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 34 ust. 1 pkt a Regulaminu Studiów (załącznik do uchwały Rady Naukowej nr 3 z dnia 19 czerwca 2002 roku), uchyliła decyzję o nadaniu tytułu zawodowego i wydania dyplomu skarżącemu. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego uczelni postępowania wyjaśniającego ustalono, że postępowanie karne wszczęte przeciwko skarżącemu zostało zakończone prawomocnym wyrokiem skazującym za posłużenie się podrobionym uprzednio przez nieustaloną osobę dokumentem w postaci indeksu oraz karty egzaminacyjnej. Na podstawie sfałszowanych wpisów do indeksu skarżący uzyskał zaliczenia roczne, co pozwoliło przystąpić mu w dniu 19 lipca 2005 r. do egzaminu dyplomowego. W związku z tym, że fakt fałszerstwa został ujawniony po egzaminie, tj. w dniu 3 października 2009 r. konieczne było wznowienie postępowanie - ustalenia faktyczno- prawne dokonane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi III Wydział sygn. akt III SA/Łd 228/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z uchybieniami, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Pełnomocnik wskazał, że organ powinien najpierw wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji bądź odmówić takiego wszczęcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie wydać decyzję, a nie tak jak w tym przypadku wydać decyzje bez zbadania przesłanek. Dlatego też dokonał uchylenia decyzji wydanej "po za trybem" i uznania skargi na decyzje pierwotną po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, by wyjść na tryb właściwy jakim jest rozpoznanie wniosku zgodnie z przepisami o stwierdzeniu nieważności decyzji. Sądowi z urzędu wiadomo, że postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. WSA w Łodzi odrzucił skargę K. K. na decyzję (...) im. prof. (...) w Ł. z dnia 18 maja 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 207 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 K.p.a. Powołany wyżej przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Od decyzji rektora, wydanej w pierwszej instancji, służy stronie prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w zaskarżonej decyzji z dnia (...) (...) im. prof. (...) w Ł. błędnie pouczył skarżącego o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarżący zastosował się do pouczenia. Jednak zastosowanie się przez stronę do błędnego pouczenia organu nie czyni skargi dopuszczalną. Natomiast w sytuacji, gdy z powodu błędnego pouczenia co do środka zaskarżenia upłynął termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ma prawo złożenia do organu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z takim wnioskiem, mając na względzie treść art. 58 § 2 zd. 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Niniejsze postanowienie nie zamyka stronie drogi do wniesienia skargi na decyzję wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja (...) im. prof. (...) w Ł. z dnia (...), nr (...) uchylająca decyzję z dnia (...) o uchyleniu decyzji z dnia (...) w całości oraz umarzająca postępowanie. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja (...) im. prof. (...) w Ł. z dnia (...) wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie wyznaczył wniosek skarżącego z dnia 6 lipca 2015r., w którym wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji (...) im. prof. (...) w Ł. z dnia (...) utrzymującej w mocy decyzję z dnia (...) o uchyleniu decyzji Komisji Egzaminu Dyplomowego (...) w Ł. z dnia (...) nadającej skarżącemu tytuł zawodowy licencjata wraz z wydaniem dyplomu, nienadaniu tytułu zawodowego licencjata i stwierdzeniu braku podstaw do wydania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia. We wniosku tym, skarżący powoływał się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa jego przedmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, opubl. LEX 485362). Gdy organ ma wątpliwości, co do treści żądania, jego sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawcy. Decyzją z dnia (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156, art. 158 § 1 K.p.a., Rektor (...) im. prof. (...) w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący złożył na powyższą decyzję skargę, a WSA w Łodzi postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 605/16 odrzucił skargę uznając, że jest ona niedopuszczalna, gdyż decyzja z dnia (...) jest decyzją Rektora wydaną w pierwszej instancji. Tymczasem decyzją z dnia (...) Rektor (...) im. prof. (...) w Ł. uchylił decyzję z dnia (...) na podstawie art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. Brak jest także zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w ww. trybie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 K.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś – co uczynił organ - rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną -nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art.154 K.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ decyzją z dnia (...), z naruszeniem art. 154 K.p.a., dokonał merytorycznej oceny decyzji z dnia (...) Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia (...), w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor (...) im. prof. (...) w Ł. uchylił w całości decyzję z dnia (...) i umorzył postępowanie. Organ nie uzasadnił jednak czego dotyczy umorzenie. Mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji należy przyjąć, że dotyczy postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 6 lipca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...). Wskazać należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia także wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 478-479), Podkreślić należy, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 także wtedy, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania przede wszystkim wówczas, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy. W wyrok z dnia 25 lipca 1986 r., IV SA 314/86, GAP 1988, nr 1, s. 44, NSA stwierdził, że: "1. Organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (patrz Andrzej Wróbel, Komentarz do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2009.03.31, Lex 2009). Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja organu z dnia (...) została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., a uzasadnienie decyzji nie opowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organ przede wszystkim nie wyjaśnił jakie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czy to prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a., czy to wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 6 lipca 2015 r. Przy czym podkreślić należy, że nie zaistniała okoliczność przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 6 maja 2015 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) Jednocześnie zauważyć należy, że w obrocie pozostaje decyzja z dnia (...) wydana na skutek powyższego wniosku skarżącego oraz postanowienie WSA z dnia 8 listopada 2016 r. odrzucające skargę skarżącego z uwagi na to, że decyzja z dnia (...) jest decyzją Rektora wydaną w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak sentencji. B.K.