III SA/Łd 876/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Z. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowisko-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2018 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej – Z. T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Z. T. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 15 czerwca 2018 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznei do pakietu/wariantu: -4.5 Półnaturalne łąki świeże, do powierzchni 45,62 ha, -5.5 Półnaturalne łąki świeże, do powierzchni 16,43 ha. W dniu 15 czerwca 2018 r. pełnomocnik strony wniósł pisemne zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu teleinformatycznego. W dniach 29 czerwca 2018 r. i 2 lipca 2018 r. strona złożyła zmiany do wniosku. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał Z. T. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości 50 212,92 zł, w tym: 1. Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 33 561,32 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 9 056,89 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 21 355,06 zł, środki krajowe 12 206,26 zł; 2. Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 16 651,60 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 10 595,41 zł, środki krajowe 6 056,19 zł i ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym zaskarżył decyzję w części, tj. w zakresie pomniejszenia płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności i zastosowania z tego tytułu zmniejszenia (sankcji), jak i zastosowania sankcji z powodu złożenia zmiany do wniosku po terminie oraz nieprawidłowości w wyliczeniu wysokości płatności dla poszczególnych wariantów. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w pominięciu pisma rolnika z dnia 15 czerwca 2018 r., w którym informował o nieprawidłowościach funkcjonowania systemu teleinformatycznego, co uniemożliwiało prawidłowe wypełnienie wniosku, a w konsekwencji wymusiło na dokonanie zmiany do wniosku po terminie, tj. w dniu 2 lipca 2018 r.; 2) art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że właściwa jednostka ARiMR nie dokonała rocznej weryfikacji powierzchni MKO, stąd ustalanie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności w oparciu o ortofotomapy działek referencyjnych rolnika z maja 2016 r. jest niewłaściwe i skutkuje bezzasadnym pomniejszeniem obszarów, które powinny kwalifikować się do płatności na 2018 r., 3) 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie szczegółowego wyliczenia sposobu ustalenia wysokości płatności dla poszczególnych wariantów PRSK realizowanych przez rolnika, jak również szczegółowego wyliczenia zastosowanych pomniejszeń w płatności, co uniemożliwia odkodowanie motywów zapadłego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia przepisu art. 11 k.p.a.; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r. ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności w postaci wadliwości funkcjonowania systemu teleinformatycznego za pośrednictwem którego składane były wnioski o płatności, które uniemożliwiły rolnikowi z przyczyn od niego niezależnych poprawne złożenie wniosku, a w konsekwencji wymusiły dokonanie zmiany do wniosku po terminie; 2) art. 19 ust. 1 rozporządzenia (U E) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatność bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.UE.L.181 z 20 czerwca 2014) poprzez przyjęcie, że zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która przekracza 3% lub 2 ha, a która uzasadnia pomniejsze płatności, w sytuacji, gdy w wariancie 4.5 taka różnica w rzeczywistości nie zachodzi. W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez zwiększenie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018. Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pomiaru geodezyjnego, na okoliczność przebiegu granicy uprawy kukurydzy na działce ewidencyjnej o nr 6 oraz wadliwego sposobu wyznaczenia MKO dla działki oznaczonej symbolem H2 oraz braku przedeklarowania powierzchni do płatności. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ w pierwszej kolejności wskazał, że pismo z dnia 15 czerwca 2018 r. zawierające zastrzeżenia o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu systemu teleinformatycznego wpłynęło do organu w dniu 29 czerwca 2018 r., tj. w dacie złożenia pierwszej zmiany do wniosku, natomiast w dniu 2 lipca 2018 r. rolnik złożył drugą zmianę do wniosku. Wnioski składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin powyższy nie podlega przywróceniu. Ustawodawca polski wydłużył termin na składanie wniosków w roku 2018 do 15 czerwca. Termin powyższy nie był terminem ostatecznym składania wniosków. Możliwe było złożenie wniosku po dniu 15 czerwca 2018 r., jednakże za każdy dzień opóźnienia naliczana była sankcja w wysokości 1% kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik. Ostateczny termin skutecznego składania wniosków upływał 25 dni po upływie terminu składania wniosków bez sankcji, liczonym od dnia 15 czerwca 2018 r. Zatem ostatni dzień składania wniosków upływał w dniu 10 lipca 2018 r. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 strona złożyła w ostatnim dniu terminu na złożenie wniosku bez sankcji terminowych, tj. w dniu 15 czerwca 2018 r., a następnie złożyła dwie zmiany do wniosku, tj. w dniu 29 czerwca 2018 r. oraz w dniu 2 lipca 2018 r. O nieprawidłowym działaniu systemu pełnomocnik powiadomił w piśmie złożonym w dniu 29 czerwca 2018 r., czyli złożonym w terminie, w którym złożenie zmiany do wniosku było dopuszczalne ale skutkowało nałożeniem sankcji w wysokości 1% za każdy dzień opóźnienia. Jednocześnie pełnomocnik w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że system w dniu 15 czerwca 2018 r. działał nieprawidłowo, np. nie przedstawił zrzutu ekranu z komunikatami błędów. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby strona lub jej pełnomocnik informowała organ o nieprawidłowym działaniu systemu w dniu składania wniosku, tj. 15 czerwca 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że strona złożyła wniosek w dniu, w którym upływał termin na złożenie wniosku bez sankcji terminowych, a zatem już z tego powodu sama skróciła sobie termin do usunięcia braków wniosku (zgłoszenia poprawek), skracając równocześnie organowi termin do ewentualnego poinformowania strony lub pełnomocnika o możliwości złożenia wniosku w aplikacji eWniosekPlus korzystając z pomocy technicznej pracowników biur powiatowych, którzy udzielali niezbędnych porad, jak prawidłowo wypełnić i złożyć wniosek w aplikacji eWniosekPlus, czy też o możliwości złożenia wniosku w formie papierowej, w przypadku, gdy rolnik nie był w stanie złożyć wniosku w wersji elektronicznej i jednocześnie nie mógł skorzystać z pomocy technicznej zapewnionej przez biuro powiatowe ARiMR. Tym bardziej, że był to czas, kiedy do biur powiatowych ARiMR trafia największa ilość wniosków. Z akt sprawy nie wynika, natomiast aby strona lub jej pełnomocnik na etapie składania wniosku, tj. w dniu 15 czerwca 2018 r. wystąpiła z żądaniem do organu pierwszej instancji o udzielenie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych. Strona, mając wątpliwości do okoliczności faktycznych i prawnych przy wypełnianiu wniosku, mogła skorzystać z możliwości złożenia wniosku w aplikacji eWniosekPlus korzystając z pomocy technicznej, czego jednak nie uczyniła. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podnoszone przez pełnomocnika w odwołaniu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się z kolei do zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego zastrzeżeń co do powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych nr: 10/16, 6, 34/1, 47, 3/2, 65/1 organ wyjaśnił, że pracownik Wydziału ds. GIS do Biura Kontroli na Miejscu, [...] Oddział Regionalnego ARiMR dokonał w dniu 8 maja 2019 r. w systemie informatycznym pomiaru MKO dla ww. działek i stwierdził, że powierzchnia MKO działki ewidencyjnej nr 34/1 wynosi 14,53 ha, powierzchnia MKO działki ewidencyjnej nr 3/2 wynosi 10,67 ha. W zakresie pozostałych działek ewidencyjnych nie stwierdzono podstaw do zmiany powierzchni MKO. Dodatkowo zwrócono uwagę, że pracownik Wydziału ds. GIS wyznaczył nowe powierzchnie MKO na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Kontrola na miejscu dotyczyła ponownego wyznaczenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez rolnika do wyników kontroli przeprowadzonej w dniach 7-10 listopada 2017 r. Organ odwoławczy wskazał zatem, że z uwagi na zmianę powierzchni MKO działek ewidencyjnych o nr 34/1 i 3/2 przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę nową powierzchnię MKO, a uzasadnienie decyzji powinno zawierać wszystkie zastosowane wzory, w tym wzór wyliczenia zawyżenia procentowego pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, wzór wyliczenia kary administracyjnej, wzór wyliczenia pomniejszenia płatności ze względu na sankcje terminowej, tak aby umożliwiało sprawdzenie poprawności wyliczenia należnej płatności. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organ stwierdził, że działka ewidencyjna o nr 6 została skontrolowana w dniu 17 kwietnia 2018 r. w związku z zastrzeżeniami rolnika w odniesieniu do kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 7-10 listopada 2017 r., a raport z kontroli wraz z załącznikami pełnomocnik odebrał w dniu 11 czerwca 2018 r. W toku kontroli wykonano fotografie, m.in. działki ewidencyjnej nr 6. Na załączniku graficznym dołączonym do raportu z kontroli na miejscu, przedstawiającym działkę ewidencyjną nr 6, oznaczono kierunki i miejsca wykonania fotografii. Na załączniku graficznym załączonym do wniosku rolnik sam oznaczył granice dwóch działek rolnych w ramach działki ewidencyjnej nr 6: TUZ-u i gruntu ornego. Organ zaś dokonał pomiaru m.in. w oparciu o granice działek rolnych wyznaczonych przez rolnika na załączniku graficznym. Organ nie może bowiem wykraczać poza treść żądania określonego we wniosku i na załącznikach graficznych, które stanowią obligatoryjną część wniosku. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie kolejnych oględzin ww. działki jest niezasadne. Niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strona może zlecić przeprowadzenie ekspertyzy geodezyjnej na własny koszt i wnioskować o włączenie takiej ekspertyzy do materiału dowodowego. Zgodnie z powołanym przepisem strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek: ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie zatem do brzmienia art. 27 ust. 1 ustawy organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę rozważy zasadność uwzględnienia wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. Ze względu zatem na potrzebę ponownej oceny wszystkich zebranych w postępowaniu dowodów, w tym uzyskanych na etapie postępowania odwoławczego, poprzez analizę zamiany powierzchni MKO dla działek wskazanej w odwołaniu, oraz uzupełnienie decyzji poprzez przedstawienie sposobu wyliczenia należnych płatności i ewentualnie dołączenie do akt sprawy raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. organ odwoławczy za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego nowe dowody powinny zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zostać ocenione przez organ I instancji. Dodatkowo w przypadku nałożenia kar administracyjnych organ pierwszej instancji rozważy określone w art. 64 ust. 2 Rozporządzenia 1306/2013 przesłanki odstąpienia od ich zastosowania. W dniu 25 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżając powyższą decyzję w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy: - decyzja organu I instancji nie powinna zostać uchylona w całości, gdyż strona zaskarżyła decyzję organu I instancji "jedynie" w części. Powyższe uchybienie skutkowało wykroczeniem przez organ poza zakres zaskarżenia (tj. naruszeniem art. 139 k.p.a.) i uchyleniem decyzji również w tej części, w jakiej decyzja organu I instancji ma już charakter ostateczny; - w odwołaniu strona wnosiła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2b k.p.a. i konstatacją, że organ II instancji może jedynie wydać decyzję opartą o normę zawartą w art. 138 § 1 lub § 4 k.p.a.; - organ II instancji nie stwierdził (choć w ocenie rolnika wadliwie), że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. zachodzi przeprowadzenia postępowania dowodowego (na skutek uchybień norm procesowych), lecz skonstatował, że wadliwość postępowania dowodowego (które w ocenie organu II instancji zostało naprawione poprzez przeprowadzenie postępowania uzupełniającego) wymaga de facto jego ponownej oceny; -organ II instancji stwierdził "jedynie" konieczność poprawnego uzasadnienia decyzji w sposób umożliwiający sprawdzenie poprawności wyliczenia należnej płatności. Na marginesie uwzględniając ograniczony zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynikający z art. 64e p.p.s.a. pełnomocnik zarzucił również naruszenie innych przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co przejawiało się w wydaniu w dniu [...] r. decyzji na skutek odwołania na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. nr [...] pomimo, iż wyznaczony stronie 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz zajęcie stanowiska w sprawie nie rozpoczął w ogóle biegu (strona zawiadomienie otrzymała bowiem dopiero 2 września 2019 r.), co też skutkowało wcześniejszym wydaniem przez organ II instancji decyzji, przed uzupełnieniem przez stronę materiału dowodowego oraz złożenia przez nią dalszych wyjaśnień i wniosków dowodowych w sprawie; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wezwanie rolnika do złożenia wyjaśnień, dlaczego zadeklarował większą powierzchnię do płatności niż MKO, określone na podstawie kontroli przeprowadzonej na miejscu w kwietniu 2018 r., ujawnione w systemie e-wniosekPlus po 29 czerwca 2018 r. i nie poinformowanie rolnika o zmianach MKO po terminie wyznaczonym dla rolników do składania wniosków o płatności na rok 2018. - art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie MKO na podstawie wyników wadliwej i nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli z kwietnia 2018 r. i nieuwzględnienie, że wyniki przeprowadzonej wtedy kontroli przeczą wynikom kontroli na miejscu z września 2017 r. i listopada 2017 r.; - art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w systemie dokonano zmian MKO (na te odzwierciedlający wyniki kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r.) już po upływie terminów składania wniosków o przyznanie płatności na 2018 r., tj. po dniu 15 czerwca 2018 r., bo w okresie pomiędzy 29 czerwca 2018 r. a 2 lipca 2019 r., co jest niedopuszczalne; - art. 136 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie pełnego zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, a mającego wpływ na rozstrzygnięcie, tj. nie dostrzeżenie niedopuszczalnych zmian MKO po dniu 15 czerwca 2018 r., niewyjaśnienia przyczyn zadeklarowania przez rolnika innej powierzchni niż ta określona jako MKO przed 15 czerwca 2018 r. W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a. od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. przysługuje sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w myśl art. art. 64d § 1 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia lub nie, przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ocenia jedynie czy, zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. w niniejszej sprawie Sąd nie rozważał zatem kwestii merytorycznych dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018. Rozpoznając sprzeciw przyjął za punkt wyjścia stanowisko organu odwoławczego, że ze względu na potrzebę ponownej oceny wszystkich zebranych w postępowaniu dowodów, w tym uzyskanych na etapie postępowania odwoławczego, poprzez analizę informacji na temat wartości MKO dla działki wskazanej w odwołaniu, oraz uzupełnienie decyzji poprzez przedstawienie sposobu wyliczenia należnych płatności i ewentualnie dołączenie do akt sprawy raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. organ odwoławczy za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego nowe dowody powinny zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zostać ocenione przez organ I instancji. Dodatkowo w przypadku nałożenia kar administracyjnych organ pierwszej instancji rozważy określone w art. 64 ust. 2 Rozporządzenia 1306/2013 przesłanki odstąpienia od ich zastosowania. Dokonując oceny w tak ustalonych granicach Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z powyższym zaakcentować należy, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest natomiast jedynie wyjątkowo. Inaczej mówiąc, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w tym przepisie, przy czym wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Również żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu pierwszej instancji, o których nie stanowi art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji tego typu. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazany przepis daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Jego obowiązkiem jest przede wszystkim wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i uznał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania tego przepisu. Rozpoznając sprawę Dyrektor nie uwzględnił, że zasadniczo postępowanie odwoławcze powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy, a zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wskazany przez Dyrektora art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich dotyczy zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego. Wytyczne organu odwoławczego ograniczone do potrzeby ponownej oceny wszystkich zebranych w postępowaniu dowodów, w tym uzyskanych na etapie postępowania odwoławczego, poprzez analizę informacji na temat wartości MKO dla działki wskazanej w odwołaniu, oraz uzupełnienie decyzji poprzez przedstawienie sposobu wyliczenia należnych płatności i ewentualnie dołączenie do akt sprawy raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. oraz ewentualne rozważenie określonych w art. 64 ust. 2 Rozporządzenia 1306/2013 przesłanek odstąpienia od zastosowania kar administracyjnych nie może uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zakres wskazanych czynności w żaden sposób nie przekracza możliwości dokonania ich przez organ odwoławczy. W zasadzie wytyczne organu odwoławczego nie dotyczą nawet konieczności przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego - uzupełniającego w zakresie przekraczającym uprawnienia organu odwoławczego. Ograniczają się wręcz do nakazania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ odwoławczy nie kontroluje zaskarżonych do niego decyzji, a ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Możliwość przekazania sprawy do załatwienia organowi I instancji jest natomiast dopuszczalna jedynie wyjątkowo. Inaczej mówiąc, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w tym przepisie, przy czym wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Nawet ewentualne podjęcie przez Dyrektora działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu odwoławczy zasadą winno być zatem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Podkreślając więc jeszcze raz, że z wytycznych organu odwoławczego w ogóle nie wynika konieczność uzupełnienia materiału dowodowego a jedynie jego ocena, uwzględnienie zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów oraz rozważenie zastosowania przesłanek z art. 64 Rozporządzenia 1306/2013 wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne i wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie naruszałoby, ze względów wskazanych wyżej, zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że w odwołaniu strona wskazała, że wnosi o przeprowadzenie uzupełniającego postepowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pomiaru geodezyjnego, na okoliczność przebiegu granicy uprawy kukurydzy na działce ewidencyjnej o nr 6 oraz wadliwego sposobu wyznaczenia MKO dla działki oznaczonej symbolem H2 oraz braku przedeklarowania powierzchni do płatności. Wypada więc podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 2b K.p.a. przepisu art. 138 § 2 K.p.a.nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Natomiast jak wynika z art. 136 § 2 jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. W doktrynie podkreśla się, że w wyniku nowelizacji K.p.a. z 2017 r. dodano w art.136 § 2–4, dotyczące obowiązku organu odwoławczego przeprowadzenia na wniosek stron postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 136 § 2–3 stanowią wyjątek od art. 138 § 2, który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3. (zob. Piotr Marek Przybysz Komentarz aktualizacyjny do art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano Lex/el., 2019) Zatem wniosek złożony przez stronę w trybie art. 136 § 2 K.p.a. w zasadzie wyłącza możliwość zastosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślając więc, że z wytycznych organu odwoławczego nie wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a li tylko ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, przedstawienie sposobu wyliczenia należności i ocena ewentualnego zastosowania przesłanek z art. 64 Rozporządzenia 1306/2013 oraz mając na uwadze wniosek strony złożony na podstawie art. 136 § 2 k.p.a., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowości postępowania organu odwoławczego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości w sytuacji gdy strona zaskarżyła decyzję tylko w części Sąd stwierdza, że art. 138 § 2 K.p.a. przewiduje możliwość uchylenia decyzji w całości. Dodatkowo należy wskazać, że rozważania organu odwoławczego obejmowały tylko kwestie zaskarżone w odwołaniu i tylko tych kwestii dotyczyła zaskarżona decyzja. Reasumując, Sąd stwierdził, że wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł . Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. e.o.