III SA/Łd 877/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzenia postępowania organu I instancji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej umarza ono postępowanie organu pierwszej instancji; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących J. M. i M. M. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. (Dz.U.2013 r. po z. 267 ze zm.), art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2010 r. nr 193 poz. 1287), po rozpoznaniu zażalenia J. M. i M. M. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych nr nr 115 i 116 położonych w obrębie P. do czasu zakończenia postępowania sądowego – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] wszczął na wniosek J. i M. małż. M. postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie P., gm. Ł., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. 115 (własność M. W. i J. L. małż M.) i nr ewid. 116 (własność M. E. B.). Do czynności ustalenia granic upoważnił geodetę uprawnionego H. G. W dniu 29 marca 2014 r. w trakcie czynności ustalania przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości strony postępowania zawarły ugodę co do przebiegu granicy. Ugodę sporządził geodeta uprawniony upoważniony przez Wójta Gminy [...] do czynności ustalenia przebiegu granic. Pełnomocnik M. B. w dniu 9 maja 2014 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że strona złożyła wniosek o uchylenie się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Do pisma załączone zostało o oświadczenie M. B. o uchyleniu się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli złożonego w dniu 29 marca 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na rozgraniczenie nieruchomości. W dniu [...] do Sądu Rejonowego w [...] VI Zamiejscowy Wydział Cywilny wpłynął wniosek M. B. o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr 115. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż uznał, że wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w obrębie P. nie jest możliwe, ponieważ uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez sąd wstępnego zagadnienia prawnego, jakim jest oświadczenie woli wyrażone poprzez złożenie podpisu przez M. B. na dokumencie stanowiącym akt ugody podpisanym przez strony postępowania oraz upoważnionego geodetę. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. M. i M. M. wskazali, że M. B., w dniu 29 marca 2014 r. w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic została, zgodnie z procedurami zapoznana przez geodetę uprawnionego, co do konsekwencji wynikających z podpisania ugody i podpisała ją dobrowolnie w obecności świadków. Skarżący nie rozumieją dlaczego to oświadczenie woli, uznała obecnie za złożone pod wpływem błędu. Wskazują również na fakt wykonania ogrodzenia na Ich koszt, w obecności i przy pomocy męża M. B. w dniu 25 kwietnia 2014 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o uchyleniu postanowienia I instancji i umorzyło postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że rozgraniczenie jest postępowaniem mającym na celu ustalenie prawidłowego przebiegu granic, co do których istnieje spór między właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Zgodnie z art. 31 powyższej ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Organ wskazał, że zawarcie ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda taka wywołuje skutki prawne od momentu jej podpisania przez wszystkie strony i geodetę. Zawarcie ugody nie kończy jednak postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości. Skoro postępowanie takie ma na celu zlikwidowanie sporu o przebieg granicy a zawarcie przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych ustala ten przebieg i tym samym likwiduje spór, to z chwilą podpisania ugody, która wyznacza przebieg granicy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z jednolitego i utrwalonego w tym przedmiocie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku zawarcia przed geodetą ugody, o której mowa w ww. ustawie, postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody przed geodetą podlega zaskarżeniu w toku instancji, oraz do sądu administracyjnego. Jednak zakres kontroli takiej decyzji - tak instancyjnej, jak i sądowej -ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania, a nie treści zawartej ugody. Po zawarciu przed geodetą ugody o rozgraniczenie nieruchomości organ ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, nawet jeżeli sama treść ugody jest podważana przez jedną ze stron. Ugoda zawarta przed geodetą ma swej istocie postać umowy, do której poza przepisami art. 917 i 918 k.c. stosuje przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114-122 k.p.a., a skoro tak, to nie może podlegać kontroli organów administracji. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa to uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko sąd powszechny może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że zawarcie w niniejszej sprawie ugody zakończyło postępowanie rozgraniczeniowe, należało je umorzyć. Wniosek uczestnika o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego, na tym etapie jest bezprzedmiotowy. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego J. i M. M. zarzucili postanowieniu SKO naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 29 i art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z wnioskiem strony skarżącej; naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 34 ust. 1 w/w ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak przekazania umorzonego postępowania o rozgraniczenie do właściwego Sądu Rejonowego; naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż istnieją podstawy do uznania bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i jego umorzenia; naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na braku zbadania ważności ugody geodezyjnej oraz zaniechaniu rozpatrzenia wniosku dowodowego skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik uczestniczki postępowania poparł skargę, gdyż w jego ocenie ugoda dla swojej ważności wymaga zatwierdzenia przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie, w wyniku którego wydany został zaskarżony akt przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi, czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie skargę należało częściowo uwzględnić, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane . Stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budzi żadnych wątpliwości. Z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania w sprawie o rozgraniczenie wynika, że organ I instancji już po zawarciu przez właścicieli działek 115 i 116 ugody co do przebiegu granicy, na wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania wydał, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o rozgraniczenie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest aktem administracyjnym procesowym wydanym w toku postępowania, który ma wpływ na jego przebieg, ale który nie rozstrzyga o istocie sprawy. Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania stwarza taki stan postępowania administracyjnego, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy ( lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane ( "K.p.a. Komentarz" B. Adamiak , J. Borkowski, W-wa 2011, str. 375. ). Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie i skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu Wójta Gminy [...] wnieśli zażalenie na to postanowienie. Przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy mogła więc być wyłącznie prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie jakie zapadło przed organem I instancji. . Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Taki właśnie zarzut, należy postawić postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które nie tylko rozstrzygnęło zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ale także umorzyło postępowanie rozgraniczeniowe, choć nie było to w ogóle przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dodatkowo rozstrzygnięcie to wydane zostało w formie postanowienia, choć o bezprzedmiotowości postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji orzeka decyzją. W tym zakresie, zdaniem Sądu, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 15 k.p.a. Ponieważ w tym zakresie zachodzi przyczyna do stwierdzenia nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia w tej części, w jakiej umorzyło ono postępowanie organu pierwszej instancji. W pozostałej części skarga nie była uzasadniona bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił i uzasadnił brak podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Nie ulega wątpliwości, że czynności przeprowadzone w toku postępowania o rozgraniczenie nieruchomości doprowadziły do podpisania w dniu [...] ugody co do przebiegu linii granicznych nieruchomości przed geodetą upoważnionym. Ugoda ta wraz z zaewidencjonowaną dokumentacją rozgraniczeniową została złożona przez geodetę w Urzędzie Gminy w [...] w dniu [...]. Jak stanowi art. 31 ust.4 ustawy ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Wywołuje ona skutki prawne od chwili jej podpisania, a więc spór co do przebiegu granicy został zakończony, co obligowało Wójta Gminy do rozważenia, czy istnieje nadal przedmiot postępowania rozgraniczeniowego. Można w pełni podzielić stanowisko SKO, że w takiej sytuacji, na tym etapie, brak było podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na złożenie przez M. B. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Ocena przez sąd powszechny prawidłowości oświadczenia woli o zawarciu ugody nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy o rozgraniczenie. W tym więc zakresie , Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze jest, wobec zaprezentowanej wyżej oceny, niezasadne . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. b.a.