III SA/Łd 877/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę. III SA/Łd 877/16 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w P. z [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi nr 3310E z działki drogowej nr 94 na dz. Nr 366 w miejscowości R. w Gminie P. W stanie faktycznym sprawy, wnioskiem z 6 maja 2016 r. T. O. wystąpił do Zarządu Powiatu w P. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi nr. 3310E z działki drogowej nr 94 na dz. Nr 366 w miejscowości R. Gmina P. Decyzją z [...] Zarządu Powiatu w P., reprezentowany przez Naczelnika Wydziału Dróg i Mostów, orzekł w przedmiocie zezwolenia na wskazaną we wniosku lokalizację zjazdu indywidualnego. W treści decyzji ustalił dodatkowe warunki zgody w postaci m.in.: uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (pkt 8 warunków zezwolenia) oraz obowiązek po wybudowaniu zjazdu przekazania zarządcy drogi kopi inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu (pkt 10 warunków zezwolenia). Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. O. kwestionując zasadność uzyskania pozwolenia na budowę oraz zobowiązania do wykonania inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu, których to obowiązków nie przewidują przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane]. Decyzją z 17 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Jak dalej skonstatowało Kolegium, powyższy przepis ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę prawną do wyrażenia zgody albo odmowy na wykonanie zjazdu z drogi, przy czym decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro powołane przepisy ustawy regulują postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi i nakładają określone obowiązki na inwestora, to organ prowadzący postępowanie w oparciu o nie jest zobligowany do ich stosowania. W konsekwencji tego zobligowany jest do nałożenia obowiązków z tych przepisów wynikających, a więc zarówno uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, i uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium, wprawdzie w świetle aktualnej treści, przepisu art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązującego od 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach (pkt 11; zgodnie z art. 30 ust. 1 wymagane jest dokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych właściwemu organowi), jednakże – zdaniem Kolegium - niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, a zatem stosowane są przepisy tej ustawy. Ponadto ustawa o drogach publicznych i ustawa - Prawo budowalne są aktami prawnymi tego samego rzędu, i jakkolwiek odnoszą się one do szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, to normują one dwie różne procedury. Pierwsza z ustaw reguluje m.in sprawy z zakresu uzyskiwania zgody na lokalizację w pasie drogowym, zaś druga - prawo budowlane - sprawy dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych. Żadna z tych ustaw nie stanowi lex specialis w stosunku do drugiej, bowiem jak wskazano wyżej odnosi się do różnych etapów procesu inwestycyjnego. Przepisy tych ustaw nie derogują się zatem nawzajem i jakkolwiek ustawa - Prawo budowalne zwalnia aktualnie inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to w świetle niezmienionych przepisów ustawy o drogach publicznych organ prawidłowo pouczył, zgodnie z treścią art 29 tejże. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnosił o uchylenie decyzji organu II instancji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jej uchylenie, gdyż została wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji postawił zarzuty naruszenia: 1. Naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady praworządnego oraz sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej, gdyż w dwóch tożsamych sprawach organ wydał odmienne decyzję na odmiennych podstawach prawnych; b) art. 15 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Kolegium nie rozpoznało oraz nie odniosło się w treści swej decyzji do zarzutu skarżącego dotyczącego braku, w przepisach prawa budowlanego, obowiązku wykonania inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu z drogi powiatowej, czyli pkt. 10 decyzji organu I instancji, a która to inwentaryzacja geodezyjna została nałożona na skarżącego; c) art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie poprzez zobowiązanie skarżącego do: - uzgodnienia z zarządem drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowy zjazdu oraz - po wybudowaniu zjazdu przekazania zarządcy drogi kopii inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu, w sytuacji, gdy przepisy art 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy – Prawo budowlane stanowią, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia; przepisy prawa budowlanego nie wymagają również, by do zgłoszenia budowy zjazdu z ww. dróg dołączyć projekt budowlany czy dokonanie inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu; art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niepouczenie o obowiązkach, a zobowiązanie skarżącego w decyzji pierwszoinstancyjnej do: - uzgodnienia z zarządem drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowy zjazdu oraz - po wybudowaniu zjazdu przekazania zarządcy drogi kopii inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu; c) art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, a z których to przepisów wynika, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych nie wymaga pozwolenia na budowę, a podlega jedynie zgłoszenia budowy właściwemu organowi. d) art. 43 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, a z którego to przepisu wynika, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane) nie podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu – geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszą się w głównej mierze do zakwestionowania przez stronę skarżącą bezpośredniego odwołania się przez organy sprawę rozstrzygające do przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) [dalej: ustawa o drogach publicznych] i nie zastosowanie wprost przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane]. Odpowiadając na tak postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, Sąd w składzie niniejszą sprawę rozpoznającym podkreśla, iż niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, a zatem w pierwszym rzędzie zastosowanie do rozstrzygnięcia kwestii w nim podnoszonych (budowa zjazdu) będą mieć przepisy tej właśnie ustawy. Zauważyć bowiem należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego należy stricte do kompetencji właściwego zarządcy drogi na podstawie przepisów wzmiankowanej ustawy o drogach publicznych. I tak stosownie do brzmienia przepisu art. 29 ust. 3 tej ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Przepis powyższy ustawy o drogach publicznych stanowi zatem podstawę prawną do wyrażenia zgody albo odmowy na wykonanie zjazdu z drogi, co następuje w decyzji wydanej przez właściwego zarządcę drogi. Zauważyć przy tym należy, iż decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 zwrot "może", a zatem zarządca drogi może, ale nie musi udzielić zezwolenia na zjazd. Skoro zatem powołane przepisy ustawy o drogach publicznych regulują postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi i nakładają określone obowiązki na inwestora, to organ prowadzący postępowanie w oparciu o nie jest zobligowany do ich stosowania. W konsekwencji tego zobligowany jest do nałożenia obowiązków z tych przepisów wynikających, a więc zarówno uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, i uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem w ustawie o drogach publicznych przepisów stanowiących o wyjątkach od ww. zasad. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na przepisy ustawy – Prawo budowlane, które stanowią, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia, a ponadto przepisy te nie wymagają również, by do zgłoszenia budowy zjazdu z ww. dróg dołączyć projekt budowlany czy dokonanie inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu, należy zauważyć, iż powoływane wcześniej przepisy ustawy o drogach publicznych w aktualnym brzmieniu obowiązują od 26.09.2005 r. Co szczególnie istotne w odniesieniu do tego postępowania treść przepisów ustawy o drogach publicznych nie zmieniła się w analizowanym zakresie pomimo wprowadzenia wskazywanych przez skarżącego zmian do ustawy – Prawo budowalne. Świadczy to o celowym działaniu ustawodawcy, który świadomie przy okazji nowelizacji przepisów ustawy – Prawo budowalne nie dokonał zmian w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zauważyć w tym względzie bowiem należy, że stosowna zmiana przepisów ustawy – Prawo budowalne, dotycząca zmiany w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na budowę zjazdów z dróg publicznych dokonana została ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Przepisy te nie wprowadzały jednakże zmian w ustawie o drogach publicznych. Ponadto, od tego czasu przepisy ustawy o drogach publicznych były nowelizowane wielokrotnie, zatem gdyby ustawodawca dostrzegał konieczność ich zmiany w kierunku wyeliminowania obowiązków uzyskania m.in. uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu niewątpliwie dokonałby tego. Wyjaśnić także należy, że co prawda zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 ustawy – Prawo budowalne - pozwolenia na budowę rzeczywiście nie wymaga budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach, natomiast przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a-20b, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie, to niemniej jednak wskazać w tym względzie należy, że właściwy organ może nałożyć obowiązek stosowania ust. 1 również w stosunku do obiektów budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia (zob. art. 43 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie nakładają także obowiązku dołączenia do zgłoszenia budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, powiatowej i gminnej projektu budowlanego. W związku z powyższym inwestor zainteresowany budową ww. zjazdów dokonuje zgłoszenia, natomiast nie musi dołączać do niego projektu budowlanego, a w konsekwencji także opinii wymaganych dla projektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Jednakże i w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub, robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, a w konsekwencji sporządzenia projektu budowlanego (zob. art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). W związku z powyższym, analizując przepisy szczególne, odnoszące się do opiniowania projektu budowlanego zjazdu, należy mieć na uwadze, że w aktualnym stanie prawnym nadal może zaistnieć wymóg opracowania projektu budowlanego dla budowy zjazdu. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych, zdaniem Sądu i te nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 15 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Kolegium nie rozpoznało oraz nie odniosło się w treści swej decyzji do zarzutu skarżącego dotyczącego braku, w przepisach prawa budowlanego, obowiązku wykonania inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu z drogi powiatowej, czyli pkt. 10 decyzji organu I instancji, a która to inwentaryzacja geodezyjna została nałożona na skarżącego oraz zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji wskazać należy, iż są one ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Wobec natomiast przesądzenia powyżej o bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, w konsekwencji i wskazane zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych należało oddalić. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ podatkowy przepisów proceduralnych, w szczególności – jak ujmuje to skarżący – wydania w podobnych sprawach innych rozstrzygnięć, zdaniem Sądu i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, jak i zasada budzenia zaufania do organów państwa nie oznacza, że organ nie może w podobnym stanie faktycznym wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które wydał poprzednio. Nie można żądać od organów, by raz zaakceptowany sposób rozstrzygnięcia w oparciu o ogólną zasadę i zbliżony, a nie tożsamy stan faktyczny, musiał być kontynuowany. Praktyka taka byłaby sprzeczna z zasadą praworządności wyrażoną art. 7 Konstytucji RP, która zobowiązuje organy administracji do czuwania nad tym, by prowadzone przez nie postępowania, jak i wydane rozstrzygnięcia, były zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. W związku z tym w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jakkolwiek zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, nawet przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, nie zawsze uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem i powielających poprzednio popełnione błędy (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2008 r., sygn.. akt I SA/Łd 559/08 oraz wyroki NSA z 6 grudnia 2007 r., sygn.. akt I FSK 27/07; z 30 września 2005 r., sygn.. akt FSK 2528/04). Z poglądem tym należy się zgodzić. Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała oddaleniu. R.A.