III SA/Łd 880/17

Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. zawartą w piśmie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w służbie Celno-Skarbowej postanawia : odrzucić skargę. W dniu [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa p.w.u. o KAS złożył A.R. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 15 maja 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy p.w.u. o KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie w dniu 9 maja 2017 r. W dniu 16 maja 2017 r., A.R. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie w stosunku do niej decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu 23 maja 2017 r. skarżąca na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy – p.w.u. o KAS złożyła oświadczenie, że nie przyjmuje propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], stanowiącej decyzję o zwolnieniu ze służby. Kolejnym pismem z dnia 19 maja 2017 r., skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej ww. propozycji z dnia 27 kwietnia 2017 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przedstawienie propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) nieważność poprzez oczywistą niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP przez niezasadne zwolnienie ze służby w formie propozycji zatrudnienia (a nie decyzji administracyjnej), w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do zwolnienia i ucywilnienia oraz gdy przesłanki zwolnienia nie zostały określone w żadnej ustawie; 2) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji zatrudnienia/pracy w świetle ustawy p.w.u. o KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3, ust. 6 i 7 oraz art. 169, art. 170 ust. 1 i art. 171; 3) naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, 4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą zwolnieniem ze służby, podczas gdy doświadczenie, kwalifikacje i nienaganny przebieg służby i staż uzasadniały dalsze pełnienie służby, b) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak udziału w postępowaniu administracyjnym, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie (tj. przy wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby), c) art. 80 i art. 107 § 1-3, art. 109 k.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do przyczyn i powodów zwolnienia z służby oraz brak pouczenia o możliwości złożenia odwołania. W przypadku gdy Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania wniosła o przekazanie odwołania do uprawnionego organu (zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Podniósł także, iż przepisy tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ponadto stwierdził, że dniu 23 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, w związku z powyższym stosunek służby wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. W piśmie z dnia z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, którą organ zobowiązany był jej złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie z dnia 13 czerwca 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że art. 165 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS statuuje autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki. Przepis ten umożliwia przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Organ stwierdził, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia składana funkcjonariuszowi Służby Celnej nie stanowi decyzji administracyjnej i nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego W dniu 18 sierpnia 2017 r. skarżąca działając w oparciu o treść art. art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję administracyjnym zawartą w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję o zwolnieniu ze służby zawartą w propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - nieważność poprzez oczywistą niegodność z Konstytucją RP, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 i art 7 i art. 60 poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu ze służby w formie "propozycji zatrudnienia" (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (oraz merytorycznych) do zwolnienia w drodze tzw. "ucywilnienia" albowiem w myśl przepisów art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS przeprowadzenie takiego procesu "ucywilniania" nie jest możliwe i jednocześnie nie zaszły przesłanki z art. 179- 182 ustawy o KAS dające podstawę do zwolnienia z służby; - naruszenie art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS poprzez złożenie propozycji zatrudnienia w sytuacji gdy zgodnie ze wskazanym przepisem skarżąca w ogóle nie powinna podlegać procesowi składania propozycji z uwagi na to, że z dniem 1 marca 2017 r. została funkcjonariuszem Służby Skarbowej; - naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przy braku należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych opisanych w tym przepisie, tj. nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: -art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak nadania decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia odwołania (w tym dokładnego rozpatrzenia każdego ze sformułowanych w odwołaniu zarzutów), - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą utrzymaniem w mocy pierwszej chronologicznie decyzji o zwolnieniu ze służby (w drodze propozycji zatrudnienia) i wadliwe ustalenie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że kwalifikacje, wiedza, staż pracy nie były wystarczające do pozostawienia w KAS w roli funkcjonariusza służby Celno-Skarbowej, - art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez brak udziału w postępowaniu odwoławczym, uniemożliwienie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie i końcowego zapoznania z materiałem sprawy (w tym uniemożliwienie złożenia wniosków i dowodów) oraz zaakceptowanie zaistnienia powyższych zdarzeń w toku postępowania w pierwszej instancji Skarżąca wniosła o uchylenie obu powyżej wskazanych zaskarżonych decyzji Administracyjnych oraz wstrzymanie ich wykonania. Ponadto na wypadek gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż zaskarżone akty nie są decyzjami administracyjnymi, zbadał te akty na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., jako skargę na inne akty/czynności organów administracji określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i potraktował odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, jako wezwanie do usunięcia istotnych naruszeń w rozumieniu ww. przepisu i uchylenie zaskarżonego (innego niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stwierdził, że niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Zarówno propozycja zatrudnienia, jak i informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy/służby nie są decyzją, postanowieniem, czynnością lub aktem, wymienionymi w art. 3 § p.p.s.a. W dniu 20 października 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącej z dnia 11 października 2017 r. do którego załączyła kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł-Ś w Łodzi X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 28 września 2017 r., sygn. akt [...]. W postanowieniu tym, po rozpoznaniu sprawy z powództwa skarżącej przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] o ustalenie istnienia stosunku służbowego i przywrócenie do służby, sąd stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i sprawę (jako administracyjną) przekazał Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania odwołania skarżącej w związku ze zwolnieniem ze służby (sygn. akt [...]). Sąd Okręgowy w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 9 stycznia 2018 r. ( sygn. akt [...]) zmienił ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Łodzi w ten sposób, iż stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu sąd II instancji podniósł, że z treści pozwu wynika, iż powódka kwestionuje przedstawienie jej propozycji zatrudnienia oraz brak przedstawienia propozycji dalszej służby. Roszczenia te stanowią faktycznie skargę na złożoną powódce propozycje pracy oraz skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z nieprzedstawieniem propozycji dalszej służby. Po wpływie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprawie nadano sygn. III SA/Łd 219/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r, które w ocenie skarżącej stanowi decyzję administracyjna dotyczącą utrzymania w mocy decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r. o zwolnieniu ze służby, zawartą w propozycji określającej warunki zatrudnienia. W ocenie organu złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi nie nastąpiło w trybie administracyjnym, a propozycja nie jest decyzją administracyjną, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, a więc skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem sądu w tym składzie, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Przedstawiona funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej propozycja pracy w korpusie służby cywilnej jest bowiem uzewnętrznieniem woli organu o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby (wydania innego aktu organ nie przewiduje). Złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy niezależnie od tego, czy propozycja zostałaby przyjęta, czy też nie, oznacza utratę statusu funkcjonariusza służby mundurowej i ustanie stosunku administracyjno - prawnego jakim jest stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Złożona propozycja wskazuje podstawę prawną i w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną skarżącego, do którego jest skierowana i dlatego, mimo braku jednoznacznych uregulowań, należy uznać ją za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. o zwolnieniu ze służby. Takie zaś decyzje podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS. Do dnia 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej. Skarga w rozpoznawanej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innej przyczyny. Złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariuszowi służby mundurowej pisemna propozycja pracy, stanowiąca równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlega zaskarżeniu do Szefa KAS i skarżąca skorzystała tej możliwości wnosząc do Szefa KAS w dniu 19 maja 2017 r. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zawartej w propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r. Skarżone obecnie pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] r. zawiera jedynie stanowisko tego organu w przedmiocie nieprzysługiwania stronie odwołania od przedstawionej propozycji zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. I tak na podstawie art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 oraz z 2018r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018r. poz. 800, z późn. zm.)), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepis art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] r. nie należy do katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9, ani w art. 3 § 2a p.p.s.a. Zawiera informację tego organu przekazaną stronie o nieprzysługiwaniu jej prawa do złożenia odwołania od przedstawionej propozycji zatrudnienia. Tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sądowi wiadomo z urzędu, że strona wniosła do WSA w Łodzi także skargi w przedmiocie złożenia jej propozycji pracy (sygn. akt III SA/Łd 219/18) oraz na bezczynność DIAS w [...] w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r.( sygn. akt II SAB/Łd 85/17). W tych sprawach w dniu 4 września 2018 r. zapadły orzeczenia sądu. Biorąc pod uwagę powyższe skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. D.Cz.