III SA/Łd 883/13

Dnia 7 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 roku sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ujawnienia zabudowań na działce nr 95/1 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi A. Ś. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej W. C. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi A. Ś. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 883/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] orzekająca o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczącego ujawnienia zabudowań na działce nr [...], położonej w obrębie m. D. na podstawie operatu przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. za nr ew. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W roku 2002 przeprowadzone zostało rozgraniczenie pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie m. D., przy ul. S.. W roku 2004 na zlecenie Starostwa Powiatowego w O. przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków mająca na celu pomiar i opracowanie dokumentacji na budynki i lokale. W toku powyższych prac stwierdzono, że na w/w działkach znajduje się jeden budynek mieszkalny, który w operacie ewidencji budynków i lokali został wykazany jako jeden budynek o numerze porządkowym 7. Przedmiotowemu budynkowi nadano identyfikator przypisany do działki [...], na której znajdowała się przeważająca część budynku. W terminie wyłożenia projektu opisowo – kartograficznego operatu ewidencji budynków właściciele działki nr [...] nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. W. C. wystąpiła z wnioskiem o "sprostowanie zapisu w rejestrze ewidencji budynków m. D. na działce [...] własność M. i W. C., E. C.". Strona zakwestionowała brak ujawnienia w dokumentacji po modernizacji zabudowań na działce nr [...]. Strona załączyła do akt sprawy dokumentację wykonaną w roku 2003 dotyczącą rozbudowy budynku mieszkalnego na wskazanej działce. Zawiadomieniem z dnia 24 maja 2012 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu zabudowań na działce nr [...], położonej w obrębie D. gm. D.. W dniu 24 maja 2012 r. organ na własny koszt zlecił wykonanie prac geodezyjnych polegających na wykonaniu dokumentacji technicznej wraz z mapą uzupełniającą i wykazem zmian budynkowych dla budynku mieszkalnego wzniesionego na przedmiotowej działce. Zlecenie nie obejmowało wykonania opracowania na klatkę schodową (ganek) z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej jego istnienie w dacie wykonywania prac modernizacyjnych. Zlecone prace zostały zakończone sporządzeniem operatu, który w dniu 3 lipca 2012 r. został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...]. Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. W. C. wycofała wniosek z dnia 27 kwietnia 2012 r. i zażądała zwrotu dokumentacji technicznej. Wolę wycofania złożonego wniosku strona potwierdzała w kolejnych pismach tj. , w piśmie z dnia 23 lipca 2012 r. i 31 lipca 2013r. Mając powyższe na uwadze organ administracji wezwał strony postępowania do zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się czy wnioskują o umorzenie postępowania, informując, że niezajęcie stanowiska będzie oznaczało brak sprzeciwu na umorzenie postępowania. W odpowiedzi na powyższe E. J. (dawniej C.) nie zajęła stanowiska w zakreślonym terminie zaś W. C. i M. C. pismem z dnia 16 listopada 2012 r. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na ujawnienie zabudowań na działce [...], do czasu udzielenia wyjaśnień przez organ na zadane pytania postawione w powyższym piśmie, w którym domagali się wyjaśnienia stanu prawnego budynku zlokalizowanego na działce [...], wyjaśnienia kto jest jego właściciele, czy były wydawane postanowienia sądu w sprawie działek [...] i [...], jeżeli tak to na jakiej podstawie, czy po rozgraniczeniu geodezja dokona unieważnienia w księdze wieczystej sąsiadów dotychczasowego wpisu, czy po ujawnieniu część budynku będzie ich własnością, czy tylko zostanie przypisana do działki, czy po zinwentaryzowaniu części budynku na działce [...], zostanie tej części nadany odrębny numer. Organ pismem z dnia 10 grudnia 2012r. udzielił odpowiedzi na pytania postawione w piśmie z dnia 16 listopada 2012r. W dniu 19 grudnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął operat nr [...] z dnia 17 grudnia 2012 r. wraz z wykazem zmian budynkowych na działce nr [...] obejmujący całość zabudowań w tym również dobudowanego ganku. Zleceniodawcą sporządzenia powyższego operatu była W.C. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ujawnienia zabudowań na działce nr [...], położonej w obrębie m. D. na podstawie operatu przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. za nr ew. [...]. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że mając na uwadze fakt przyjęcia do Państwowego Zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dwóch operatów (nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r.), jak również z uwagi na to, że strony postępowania wniosły o umorzenie przedmiotowego postępowania, organ postanowił wykazać w operacie ewidencji gruntów i budynków operat sporządzony w dniu 17 grudnia 2012 r. , obejmujący całość zabudowań. Tym samym zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem W. C. z dnia 27 kwietnia 2012 r. dotyczącego ujawnienia zabudowań na działce nr [...], położonej w obrębie m. D. na podstawie operatu przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. za nr ew. [...]. Od powyższej decyzji w dniu 19 marca 2013 r. W. C. i M. C. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu oświadczyli, że w dniu 27 kwietnia 2012 r. złożyli dwa pisma. Jedno z nich dotyczyło sprostowania zapisu w rejestrze ewidencji budynków, a nie dokonania zmiany w rejestrze. Następnie pismami z dnia 9 stycznia 2013 r. informowali o sfałszowaniu przez geodetę dokumentu w sprawie wykonanej inwentaryzacji powykonawczej dobudowanej w 2003 r. części budynku oraz podania niezgodnej z prawdą daty jego budowy, tj. roku 2011. Drugie pismo dotyczyło unieważnienia i wycofania wykonanej dokumentacji niezgodnej z prawem i sfałszowanej. W ocenie odwołujących wszczęte zawiadomieniem z dnia 24 maja 2012 r. postępowanie administracyjne miało na celu bezprawną zmianę operatu nr [...]. W ich ocenie wystarczyło wnieść zmiany w ewidencji budynku na działce [...]. Oświadczyli, że nie wyrażają zgody na ujawnienie budynku na działce [...] z uwagi na to, że nie znają jego statusu prawnego. Nie wyrażają również zgody na dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i pozostają przy operacie nr [...], sporządzonym w momencie rozgraniczenia. Postanowieniem z dnia [...] r. , [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. C.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania M. C. i W.C.utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy wskazał, że wynikającą z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz przepisów wykonawczych podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności. Z zasady tej wynika obowiązek utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjęto dwa operaty (nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r.), jak również z uwagi na wycofanie przez strony postępowania wniosku z dnia 24 kwietnia 2012 r., zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem. Za zasadne należało także uznać wykazanie w operacie ewidencji gruntów i budynków operatu sporządzonego w dniu 17 grudnia 2012 r. Treść tego operatu jest bardziej aktualna, bowiem zawiera pomiar klatki schodowej (ganku), którego to pomiaru nie zawiera operat z dnia 3 lipca 2012 r. W. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła nadto o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. Uzasadniając zarzuciła, że organy administracji eliminują dokumenty zaświadczające o przysługującym jej prawie własności, dążąc tym samym do przekazanie jej własności sąsiadom. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 883/13 Referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W świetle znajdującego się w aktach sprawy ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]. Nr [...], skarżąca W. C. wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Mimo to sąd uznał, że skarga została wniesiona skutecznie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia tj. złożeniu w terminie odwołania przez M. C.. Zarówno bowiem w doktrynie jak i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 ppsa, należy uznać również za spełniony, jeżeli odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie, złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu. Przechodząc do rozważań merytorycznych należy wyjaśnić, że stosownie do art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian przedmiotowych i podmiotowych w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych, spisanych umów i ugód w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności (§ 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. 38, poz. 454). Ponadto § 46 powołanego wyżej rozporządzenia określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę wpisu zmian w ewidencji gruntów z urzędu. Zmiany takiej dokonuje się z urzędu w oparciu między innymi o opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. W świetle art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że na skutek wniosku skarżącej z dnia 27 kwietnia 2012r., organ uwzględniając stanowisko skarżącej w zakresie błędów w ewidencji gruntów, powstałych na etapie modernizacji, w dniu 24 maja 2012 r. na własny koszt zlecił wykonanie prac geodezyjnych polegających na wykonaniu dokumentacji technicznej wraz z mapą uzupełniającą i wykazem zmian budynkowych dla budynku mieszkalnego wzniesionego na przedmiotowej działce [...]. Zlecenie nie obejmowało wykonania opracowania na klatkę schodową (ganek) z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej jego istnienie w dacie wykonywania prac modernizacyjnych. Zlecone prace zostały zakończone sporządzeniem operatu, który w dniu 3 lipca 2012 r. został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...]. Skarżąca ostatecznie nie wyraziła zgodny na wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów zgodnie z wykonanym operatem ewidencyjnym. W międzyczasie sama zleciła innemu geodecie wykonanie opracowania geodezyjnego zakończonego sporządzeniem operatu geodezyjnego nr [...] z dnia [...] r. wraz z wykazem zmian budynkowych na działce nr [...] obejmującego całość zabudowań w tym również dobudowanego ganku. Operat ten w dniu 19 grudnia 2012 r. został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W tej sytuacji zdaniem sądu rozstrzygnięcie organów jest prawidłowe. Skoro bowiem strona nie wyraziła zgody na wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu z dnia 3 lipca 2012r., a jednocześnie w momencie orzekania w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pozostawał już operat geodezyjny nr [...] z dnia 17 grudnia 2012 r. wraz z wykazem zmian budynkowych na działce nr [...] bardziej aktualny to taki stan faktyczny i prawny mógł być podstawą podjętego rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego dotyczącego ujawnienia zabudowań na działce nr [...] położonej w obrębie m. D. gm. D. na podstawie operatu przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...]. za nr [...]. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że zadaniem starosty jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stałej aktualności. Tak więc wykonanie operatu z dnia 17 grudnia 2012r. i przyjęcie go do zasobu geodezyjnego czyniło bezprzedmiotowym wprowadzenie zmiany na podstawie nieaktualnego już opracowania geodezyjnego z dnia 3 lipca 2012r. Na zakończenie należy wyjaśnić, że sąd w niniejszym postępowaniu dokonał oceny legalności decyzji z dnia z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] orzekającej o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczącego ujawnienia zabudowań na działce nr [...], położonej w obrębie m. D. na podstawie operatu przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...]r. za nr [...]. Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją kończącą postępowanie w sposób procesowy, nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że do operatu ewidencji gruntów i budynków zostaną wprowadzone zmiany na podstawie operatu z dnia 17 grudnia 2012r. Wobec powyższego, gdyby wprowadzone zmiany w ocenie skarżącej nie były zgodne ze stanem faktycznym i prawnym skarżąca będzie mogła uruchomić postępowanie mające na celu ustalenie legalności dokonanego wpisu. Na tym etapie postępowania sąd mógł się zająć jedynie oceną legalności decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania. Z tych też względów obszerna korespondencja skarżącej kierowana do organów geodezyjnych poruszająca kwestie nieprawidłowości prowadzonej dokumentacji geodezyjnej, zarzutów dotyczących jej fałszowania, pozostawała poza zainteresowaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w zakresie wyznaczonym granicami sprawy. W niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się po stronie organów naruszenia przepisów prawa. Organy umarzając postępowanie w przedmiocie ujawnienia zabudowań na działce nr [...], położonej w obrębie m. D. na podstawie operatu przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. za nr ew. [...] de facto uwzględniły żądanie skarżącej, która nie zgadzała się na wprowadzenie zmian do operatu ewidencyjnego na podstawie powyższego opracowania geodezyjnego wykonanego w związku ze złożeniem przez skarżąca wniosku z dnia 23 kwietnia 2012r., i zleciła wykonanie kolejnego operatu, który jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji będzie podstawą wprowadzenia zmian, zgodnie z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach orzeczono stosownie do art. 250 p.p.s.a. e.o.