III SA/Łd 889/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 roku sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy oddala skargę. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówił P.M. wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy E.B.-S. w lokalu D-3 przy ul. A. 50 w Ł. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia P.M., postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając wydane orzeczenie wskazał, że P.M. wystąpił o wydanie zaświadczenia o zameldowaniu E.B.-S. na pobyt czasowy w lokalu nr D-3 przy ul. A. 50 w [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest właścicielem tego lokalu, a zaświadczenie o zameldowaniu E.B.-S. jest mu potrzebne celem przedłożenia określonym władzom. Prezydent Miasta [...] dokonując odmowy wydania zaświadczenia powołał się na możliwość wydania takiego zaświadczenia osobie, której ono dotyczy bądź jej pełnomocnikowi. Natomiast w przypadku braku umocowania do pobrania zaświadczenia o zameldowaniu, osobie trzeciej przysługuje zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, możliwość wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru PESEL, rejestru mieszkańców oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców, z jednoczesnym wskazaniem interesu prawnego bądź faktycznego w uzyskaniu żądanych danych. Wojewoda [...] wyjaśnił, że wprawdzie kwestia wydawania zaświadczeń została uregulowana w k.p.a., istotne jest jednak, że przepisy szczególne mogą kształtować w odmienny sposób przesłanki oraz tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, a także w sposób szczególny regulować treść, jaka powinna zostać nadana wydanemu przez organ zaświadczeniu. W niniejszej sprawie przepisy ustawy o ewidencji ludności stanowią lex specialis w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim wprowadzają odmienne reguły wydawania zaświadczeń. Zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, wydawane jest w oparciu o regulacje art. 32 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Stanowi ono urzędowe poświadczenie obiektywnie istniejących stanów faktycznych, jakimi są fakt realizacji obowiązku meldunkowego w określonej dacie przez podmiot zobowiązany oraz fakt zamieszkiwania tego podmiotu w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem bez zamiaru stałego tam przebywania. Przepisy ustawy o ewidencji ludności stanowią, że legitymowanym do złożenia wniosku jest wyłącznie podmiot, który realizuje obowiązek meldunkowy. Zaświadczenia żądanej przez P.M. treści, to jest o zameldowaniu na pobyt czasowy E.B.-S. w lokalu nr D-3 przy ulicy A. 50 w [...] mogła żądać jedynie sama zainteresowana - E.B.–S., ewentualnie mogła umocować skarżącego do jego uzyskania w swoim imieniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kolejnym trybem umożliwiającym uzyskanie zaświadczenia o zameldowaniu osoby na pobyt czasowy jest tryb wskazany w art. 45 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W myśl tego przepisu organy prowadzące rejestr PESEL, rejestry mieszkańców oraz rejestry zamieszkania cudzoziemców, są obowiązane wydać zaświadczenie zawierające pełny odpis przetwarzanych danych dotyczących danej osoby. Także w tym przypadku osobą uprawnioną do uzyskania takiego zaświadczenia jest wyłącznie osoba, której te dane dotyczą. Również w tej sytuacji podstawę do wydania zaświadczenia stanowi jedynie art. 45 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, nie ma natomiast podstaw do posiłkowania się innymi przepisami, czyli np. art. 217 k.p.a. Skarżący chcąc uzyskać potrzebne informacje miał prawo wystąpić do organu meldunkowego z wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców w trybie art. 46 ustawy o ewidencji ludności, o czym został poinformowany przez organ I instancji. P.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie organu administracji publicznej II instancji, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym istnieją przepisy prawa materialnego, które uniemożliwiają wydanie przez organy obu instancji żądanego przez skarżącego zaświadczenia, - naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na niewskazaniu przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie wskazały faktycznych przyczyn odmowy wydania zaświadczenia. Powoływanie się na art. 45 ust. 2 i art. 46 ustawy o ewidencji ludności wydaje się w przedmiotowej kwestii nieporozumieniem, bowiem przepisy te nie mają w przedmiotowej sprawie w ogóle zastosowania. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy nie stanowi o tym, że organ administracji odmówi wydania zaświadczenia o zameldowaniu właścicielowi lokalu, w którym dana osoba jest zameldowana. Powoływanie się przez organ I instancji na rzekomą ochronę danych osobowych jest chybione i niezasadne, bowiem z żadnego przepisu nie wynika zakaz wydawania zaświadczeń o zameldowaniu ze względu na rzekomą ochronę danych osobowych. Zaświadczenie nie rozstrzyga o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jest ono przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Zaświadczenie, dzięki kompleksowej regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, jest instytucją jednolitą. Jednakże jego wydanie jest możliwe także na podstawie przepisów odrębnych ustaw. Tym samym art. 32 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nie może być podstawą do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia właścicielowi lokalu. Przepis ten jest swego rodzaju superfluum ustawowym, gdyż wskazując tak naprawdę na osobę uprawnioną do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia i nie wyłączając jednocześnie działania przepisów k.p.a. w zakresie wydawania zaświadczeń, tym samym powiela przepisy k.p.a. w przedmiocie wydawania zaświadczeń. Należy bowiem uznać, że osoba zameldowana na pobyt czasowy ubiegając się o wydanie zaświadczenia o zameldowaniu mogłaby powołać się na ogólne przepisy k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń i organ świadczenie takie powinien wydać. Zdaniem skarżącego odmowa wydania zaświadczenia właścicielowi lokalu jest naruszeniem zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. Skoro bowiem dana osoba jest właścicielem lokalu, to ma pełną legitymację do występowania z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w kwestii zameldowania w tym lokalu określonych osób, a organ nie ma podstaw, by temu żądaniu odmówić. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji nie wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 722 – dalej: "ustawa") organ dokonujący zameldowania na pobyt czasowy wydaje osobie, na jej wniosek, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy. Podmiotem legitymowanym do złożenia takiego wniosku jest osoba zameldowana czasowo w lokalu. W ocenie sądu organ administracji, po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego z dnia 13 lipca 2016 r., nie był uprawniony wydać żądanego zaświadczenia z rejestru mieszkańców. Zasadnie przyjął, iż zaświadczenie takie w myśl art. 32 ust. 2 ustawy może zostać wydane jedynie osobie zameldowanej w lokalu na pobyt czasowy. Wobec powyższego miał obowiązek odmówić skarżącemu, jako podmiotowi niewymienionemu w ust. 2 artykułu 32 ustawy, wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy E.B.-S. Wydawanie zaświadczeń o zameldowaniu jest konsekwencją zmian ustawowych, które odnoszą się do dowodu osobistego jako dokumentu tożsamości. W dowodzie osobistym wydanym na podstawie ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. nr 167, poz. 1131 ze zm.) dane meldunkowe nie będą ujęte. Tym się różni dowód przyszły od obecnie funkcjonujących. Z tego też powodu fakt zameldowania potwierdzony jest zaświadczeniem. Brak synchronizacji miedzy wejściem w życie ustawy o dowodach osobistych i ustawy o ewidencji ludności prowadzi do tego, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 1 stycznia 2018 r., a więc momentu zniesienia obowiązku meldunkowego, funkcjonują stare dowody osobiste, w których zamieszczone jest miejsce zameldowania. Początkowo ustawa o dowodach osobistych miała wejść w życie 1 lipca 2011 r. Z kolei pierwotną datą wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności miał być dzień 1 sierpnia 2011 r. Układ tych dat uzasadniał rozwiązanie przyjęte w art. 32 ustawy o ewidencji ludności. Zaświadczenie miało być wydane w sytuacji, gdy nie funkcjonowały już dotychczasowe dowody osobiste z wpisem miejsca zameldowania. Po nowelizacjach przesuwających terminy wejścia w życie obu ustaw doszło do zaburzenia racjonalności wcześniejszego rozwiązania. Konsekwencja tych zmian jest sytuacja, w której dowody osobiste wydane przed dniem 1 marca 2015 r. zachowują ważność do upływu terminów w nich określonych ( art. 88 ustawy o dowodach osobistych). Równocześnie z chwilą wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności ( 1 marca 2015 r.) zaczęła obowiązywać reguła z art. 32 ustawy, wymagająca zaświadczenia potwierdzającego miejsce zameldowania ((Komentarz do art. 32 ustawy o ewidencji ludności. Z. Czarnik – System Informacji Prawnej Lex ( Lex Omega). Wydawanie zaświadczeń, w trybie art. 32 ust. 2 ustawy, osobom zameldowanym na pobyt czasowy może następować tylko tym osobom. Inaczej przedstawia się sytuacja osób zameldowanych na pobyt stały. Osobom tym zaświadczenia o zameldowaniu wydawane są z urzędu na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Skarżący, jako podmiot niewymieniony w art. 32 ust. 2 ustawy, nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia dotyczącego innej osoby zameldowanej czasowo w przedmiotowym lokalu. W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia. Skarżący nie uzasadnił szczegółowo tego zarzutu. Należy wyjaśnić, że ochrona własności uregulowana została w art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia. Natomiast ust. 2 tego artykułu stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest wykonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Zdaniem sądu odmowa wydania skarżącemu zaświadczeniu o zameldowaniu na pobyt czasowy E.B.-S. nie narusza jego własności, ani nie ogranicza uprawnień w zakresie dziedziczenia prawa do lokalu. Nie pozbawia możliwości korzystania z przedmiotowego lokalu, pobierania pożytków i innych dochodów. Nie ogranicza także możliwości rozporządzania lokalem przez jego sprzedaż lub zawieranie innych umów dotyczących lokalu, np. umowy najmu. Określony w art. 32 ust. 2 ustawy tryb wydawania zaświadczeń dotyczy wyłącznie określonego w tym przepisie podmiotu, który ubiegać się może o wydanie zaświadczenia celem udokumentowania, iż zameldowany został na pobyt czasowy. Skarżący trafnie podnosi, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 45 ust. 2 i art. 46 ustawy. Jednakże organy administracji powołały ww. przepisy jedynie by wyjaśnić stronie skarżącej, że istnieją przewidziane w ustawie inne możliwości ubiegania się o uzyskanie danych z rejestru mieszkańców. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. D.Cz.