III SA/Łd 896/24

Dnia 17 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 września 2024 roku nr SKO.4141.916.2024 w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 1 lipca 2024 roku nr 4013.2.0059.1.2024; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. kwotę 14 200 (czternaście tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 12 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: PMŁ) z 1 lipca 2024 r. w sprawie nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w Łodzi (dalej: strona, spółdzielnia, skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 339 920 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. W niniejszej sprawie ustala następujące okoliczności faktyczne i prawne. PMŁ decyzją z 25 maja 2023 r. orzekł o nałożeniu na spółdzielnię kary pieniężnej w wysokości 620 780 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. K. w Łodzi (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr 24/28 w celu funkcjonowania parkingu o powierzchni 130 m2 z zainstalowaniem blokad od 25 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. oraz funkcjonowania leżących blokad w okresie od 27 czerwca 2020 r. do 22 lutego 2022 r. (powierzchnia zajęcia 18 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi. Na powyższą decyzję strona złożyła odwołanie. SKO decyzją z 9 sierpnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PMŁ decyzją z 8 grudnia 2023 r. nałożył na spółdzielnię karę pieniężną w wysokości 632 940 zł za zajęcie pasa drogowego przedmiotowej drogi w celu funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. oraz funkcjonowania leżących blokad parkingowych od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółdzielnia. SKO decyzją z 4 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 766/23, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 grudnia 2023 r. W powyższym wyroku sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustalić okres zajęcia pasa drogowego oraz jego powierzchnię, ponadto zweryfikować i szerzej wyjaśnić, na tle okoliczności niniejszej sprawy, przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno zostać szczegółowo uzasadnione zgodnie z wymogami określonymi w z art. 107 § 3 k.p.a. PMŁ decyzją z 1 lipca 2024 r. nałożył na spółdzielnię karę pieniężną w wysokości 339 920 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. K. (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 24/28 w celu funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad 26 czerwca 2020 r. o powierzchni 130 m2 oraz funkcjonowania leżących blokad parkingowych od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. o powierzchni 18 m2. Obliczenie wysokości kary zostało przeprowadzone wg wyliczenia "stawka (zł) x 10 dla kar x rozmiar (m2) x liczba dni = opłata (zł)", czyli 0,20 zł x 10 x 130 m2 x 1 dzień = 260 zł oraz 3 zł x 10 x 18 m2 x 629 dni = 339 660 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółdzielnia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz 40 ust. 2 u.d.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy skutkujące obciążeniem skarżącej negatywnymi konsekwencjami związanymi z okolicznościami niewyjaśnionymi polegające na: - braku określenia w sposób jasny i nie budzący zastrzeżeń podstawy prawnej leżącej u podstaw wydanej decyzji, - braku wyjaśnienia przyczyn zastosowania poszczególnych stawek dla wskazanych decyzji okresach zajęcia pasa drogowego; 2. art. 81 k.p.a. poprzez brak wykazania, iż przyjęte przez organ zajęcie pasa drogowego miało miejsce przez cały okres zajęcia wskazany przez organ w treści decyzji oraz w sposób przyjęty przez organ w treści tejże decyzji; 3. art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ zgłoszonego pismem z 22 listopada 2022 r. wniosku dowodowego skarżącego o podanie przez organ współrzędnych geograficznych punktów wyznaczających odległości oznaczone literami X, Y i Z na mapie stanowiącej wydruk z geoinfo sporządzonych w ślad za oględzinami z 2 listopada 2022 r. i błędne uznanie, że powyższe "nie ma absolutnie żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego", w sytuacji gdy: - z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można ustalić, w jakich miejscach dokładnie na przestrzeni całej zatoki znajdującej się przy ul. K. pod numerem 24/28 zostały dokonane pomiary, które są udokumentowane zdjęciami znajdującymi się w aktach sprawy, - dokonanie obliczeń powierzchni czy odległości w oparciu o "zrzut z ekranu z aplikacji iNet" nie odpowiada czynności pomiaru dokonanego w terenie, a tym samym dokonanie takich obliczeń może być obarczone błędem; 4. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, w sytuacji gdy przemawiają za tym okoliczności, że waga naruszenia była znikoma, za czym przemawia: - bezczynność organu na wniosek strony o zawarciu umowy o partnerstwie publicznoprawnym, - bezpodstawne uznanie przez organ, że strona świadomie wystąpiła o zgodę na montaż blokad na własnej działce, co jest pozbawione logiki i nie zostało potraktowane jako omyłka ze strony wnioskującego, co takową było. SKO decyzją z 12 września 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję PMŁ i wzięło pod uwagę następujące okoliczności: • ul. K. w Łodzi jest drogą powiatową, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], którą zajmowała spółdzielnia na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, gdyż umieszczono w nim 18 blokad parkingowych, które uniemożliwiły użytkownikom drogi korzystanie z zatoki postojowej; • strona nie posiadała wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydanego w formie decyzji administracyjnej przez PMŁ, tj. zarządcę przedmiotowej drogi powiatowej; • zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu funkcjonowania parkingu z zainstalowanymi blokadami o powierzchni 130 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi trwało od lutego 2015 r. (blokady zostały zamontowane niezwłocznie, gdy spółdzielnia otrzymała pismo zarządcy drogi z 5 lutego 2015 r.), co potwierdza pismo strony z 27 lipca 2020 r., co najmniej do 26 czerwca 2020 r., tj. do dnia pierwszej kontroli zarządcy drogi; • zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu funkcjonowania leżących blokad parkingowych o powierzchni 18 m2 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi od 27 czerwca 2020 r. co najmniej do 17 marca 2022 r., czyli do daty ostatniej kontroli, w trakcie której stwierdzono, że blokady są w dalszym ciągu zainstalowane w pasie drogowym (usunięcie blokad zostało potwierdzone w trakcie kontroli w terenie przeprowadzonej 2 listopada 2022 r.); • od lutego 2015 r. do 26 czerwca 2020 r. blokady zamontowane przez spółdzielnię uniemożliwiały postronnym użytkownikom parkowanie w pasie drogowym obejmującym działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Strona udostępniła ww. pas drogowy bez zgody zarządcy drogi mieszkańcom nieruchomości K. 24/28 jako miejsca parkingowe. Co spowodowało, że cały pas drogowy został zajęty do wyłącznej dyspozycji mieszkańców spółdzielni; • od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. strona dokonała ich położenia, ale w dalszym ciągu korzystanie z pasa drogowego podlegało ograniczeniu poprzez znajdujące się tam leżące blokady. Dodatkowo na ogrodzeniu przylegającym do pasa drogowego pozostał baner z napisem "parking dla mieszkańców bloku przy ul. K. 24/28", co potencjalnie wprowadzało w błąd pozostałych użytkowników tego pasa drogi, którzy chcieliby zaparkować w ww. pasie drogowym. Okoliczność powyższą potwierdzają załączone do akt sprawy zdjęcia z przeprowadzonych oględzin, m.in. z 26 stycznia 2022 r. i 22 lutego 2022 r.; • strona nie doprowadziła pasa drogowego do stanu poprzedniego, pomimo że od 22 lipca 2020 r. miała wiedzę, że zajmuje ten pas bez zgody zarządcy drogi, bowiem zarządca drogi pismem z 16 lipca 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie zastrzeżonych miejsc parkingowych z zainstalowanymi blokadami bez zezwolenia zarządcy drogi. Do dnia kontroli w terenie, tj. do 17 marca 2022 r., blokady nie zostały usunięte z pasa drogowego. W trakcie przeprowadzonej 2 listopada 2022 r. kontroli w terenie, podczas której nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego, z załączonych do protokołu zdjęć wynika, że strona zdemontowała założone blokady, jednakże nie doprowadziła pasa drogowego do stanu poprzedniego, bowiem pozostały po zdemontowanych blokadach otwory po ich montażu; • strona zajęła pas drogowy ul. K., ale nigdy nie uzyskała zgody zarządcy w drodze decyzji administracyjnej. Uzyskana opinia zarządcy drogi w zakresie udzielenia zgody na montaż blokad nie była równoznaczna z uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Strona wystąpiła o zgodę na montaż blokad na własnej działce (pismo z 23 stycznia 2025 r.), a nie na działce będącej we władaniu zarządcy drogi, i tylko taką akceptację otrzymała (pismo z 5 lutego 2015 r.). Obowiązkiem organu w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest naliczenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a nie badanie przyczyn, okoliczności i zamiarów towarzyszących zajęciu pasa drogowego. Bez znaczenie pozostaje okoliczność, że jak twierdzi strona błędnie wpisała nr działek [...] oraz [...] obręb [...] w piśmie z 23 stycznia 2015 r., bowiem zarządca drogi w piśmie z 5 lutego 2015 r. zarządca drogi pozytywnie opiniując wniosek strony wprost wskazuje, których działek dotyczy opinia, tj. działek [...] oraz [...] obręb [...]. Działki te stanowią własność strony. Ponadto powyższa opinia nie jest zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. W związku z tym nawet jeżeli uznanoby argumenty strony dotyczące omyłkowo wskazanych numerów działek, to strona przed przystąpieniem prac na ww. działce powinna wystąpić o zgodę na zajęcie pasa drogi lub o zawarcie umowy na podstawie art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W świetle powyższego SKO stwierdziło, iż jedyną dopuszczalną formą zajęcia pasa drogowego jest uzyskanie decyzji (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a to z kolei podlega wnoszeniu opłat (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Nie można zatem obarczać zarządcę drogi szeroko rozumianą nadinterpretacją pisma, jaką dokonał zarząd spółdzielni. Strona nie wystąpiła więc o zgodę na zawarcie umowy w trybie art. 22 ust. 2 u.d.p. i zgody takiej nie otrzymała. Nie została zawarta między zarządcą drogi a stroną umowa na podstawie ww. przepisu; • strona 27 lipca 2020 r. wniosła o przystąpienie do zawarcia umowy o partnerstwie, o której mowa w art. 22 ust. 2a u.d.p., zgodnie z którym w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może otrzymać w najem, dzierżawę albo użyczenie nieruchomości leżące w pasie drogowym, w celu wykonywania działalności gospodarczej, jednakże strona taką umowę powinna zawrzeć przed zajęciem pasa drogowego, co wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p. Na podstawie tego przepisu wyłączeniu podlega obowiązek uzyskania zgody, w przypadku gdy wnioskodawca ma już zawartą umowę w tym trybie. Okoliczność ta pozostaje zatem bez wpływu na postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia lub ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., bowiem strona w całym okresie, za który naliczona została kara, nie legitymowała się umową zawartą w trybie art. 22 ust. 2c u.d.p. Złożenie wniosku nie przesądza o tym, że taka umowa zostanie zawarta. Mając na uwadze powyższe, w ocenie SKO strona nie spełnia przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem przepis ten wymaga łącznego spełnienia warunków, tj. znikomej wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia prawa. Wiążące dla organów stanowisko sądu w zakresie dat zajmowania pasa drogowego stanowi pewną formę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za okres około 5 lat wstecz, co już samo w sobie świadczy o tym, że rozstrzygniecie jest korzystne dla strony. Strona dokonała montażu blokad na nie swoim terenie, tj. na działce drogowej w celu wykorzystania terenu pod parking wyłącznie dla mieszkańców spółdzielni. Strona pozbawiła pozostałych użytkowników dróg ogólnodostępnych miejsc parkingowych w ilości 18 sztuk, wybudowanych przy przebudowie drogi przez zarządcę drogi. Taki stan rzeczy trwał od 2015 r., a zatem skala naruszenia nie może być potratowana jako znikoma. Zarządca drogi nie jest w stanie weryfikować wszystkich wydanych opinii dotyczących terenów przyległych do pasów drogowych i sprawdzać, czy przypadkiem nie umieszczono w pasie drogowym urządzeń obcych, na które nie zostały wydane zezwolenia. Kontrole pasów drogowych dokonywane są okresowo i samo domniemanie strony, że akceptacja zarządcy drogi na montaż blokad na działce spółdzielni, i brak wcześniejszej kontroli pasa drogowego, usankcjonowała nieodpłatne korzystanie z terenu zarządcy drogi, nie powinna determinować kwalifikacji działań strony jako znikomego naruszenia prawa. Strona wnosiła o zainstalowanie blokad na własnej działce, a nie na działce drogowej, wobec czego zarządca drogi nie miał podstaw podejrzewać, że jak twierdzi strona po pierwsze błędnie wskazała we wniosku nr działek, na których mają być montowane blokady, po drugie po zgodzie zarządcy drogi na montaż blokad na ich terenie zamontuje blokady w pasie drogowym, tym samym zajmie pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto na etapie postępowania, mimo powziętej w 2020 r. wiedzy o dokonaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, spółdzielnia nie zaprzestała przez długi okres naruszenia prawa, aż do 2022 r. Zamiast zaprzestać naruszenia prawa poprzez bezzwłoczne usunięcie blokad z terenu pasa drogowego, strona podejmowała próby dotyczące zalegalizowania istniejącego stanu rzeczy (pismo w sprawie zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym), na co zarządca drogi nie mógł przystać. Również samo położenie na płasko blokad parkingowych nie spowodowało zaprzestania naruszenia prawa, a jedynie zmianę w zakresie powierzchni i rodzaju zajętego psa drogowego, na funkcjonowanie na prawach wyłączności urządzenia obcego. Spółdzielnia, mimo powzięcia informacji o prowadzonym postępowaniu i mimo własnej deklaracji dotyczącej przesunięcia blokad na własny teren (pismo z 17 września 2020 r.), do dnia ostatniej kontroli w terenie, tj. 17 marca 2022 r., nie poczyniła kroków zmierzających do doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, tj. nie przywróciła terenu pasa drogowego do stanu pierwotnego poprzez usunięcie z niego blokad, w okresie dotyczącym postępowania, ani nie uzyskała decyzji na zajęcie pasa drogowego z naliczeniem opłat. Spółdzielnia doskonale zdawała sobie sprawę z toczącego się postępowania, a mimo to blokady usunęła dopiero po nałożeniu przez organ sankcji administracyjnej. W ocenie organu swoją postawą strona usiłowała wymóc na zarządcy drogi zalegalizowanie utrzymywanego przez nią bezprawnie stanu zajęcia pasa drogowego. Gdyby spółdzielnia usunęła blokady zaraz po powzięciu wiedzy o toczącym się postępowaniu, wówczas nie tyle uniknęłaby kary, ale jej wysokość byłaby zdecydowanie niższa. W ocenie SKO nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest, że strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi od 2015 r., co sama przyznała, natomiast organ nałożył karę administracyjną od 26 czerwca 2020 r., czyli od dnia pierwszej kontroli w terenie. Funkcjonowanie blokad parkingowych w pasie drogowym ul. K. uniemożliwiało korzystanie z parkingu wszystkim użytkownikom drogi od 2015 r. W konsekwencji przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Strona bowiem od 2015 r. zajmowała pas drogowy, nie ponosząc z tego tytułu żadnych opłat. Zdaniem SKO nie sposób pominąć również, iż montaż blokad parkingowych odbył się poprzez ich przytwierdzenie do betonowej nawierzchni zatoki postojowej. Po usunięciu blokad parkingowych pozostały widoczne miejsca po ich mocowaniu. Poza samym zajęciem pasa drogowego strona dokonała naruszenia jego konstrukcji. Tego typu uszkodzenia, pomimo niewielkich rozmiarów, mogą przekształcić się w znacznie większe ubytki w procesie erozji. Mając powyższe na względzie SKO stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem jak nie zaistniała znikoma waga naruszenia prawa. W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie ma również zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak również strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. Skargę do sądu na powyższą decyzję SKO z 12 września 2024 r. wniosła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji I instancji, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić ją w całości wobec: i) braku istnienia przedmiotu zajęcia - wskazanej przez organ działki gruntu [...] w obrębie [...]; ii) wadliwego przyjęcia okresu zajęcia w przedziale czasu od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r.; b) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz 40 ust. 2 u.d.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, skutkujące obciążeniem skarżącej negatywnymi konsekwencjami, polegające na: i) braku wyjaśnienia przyczyn zastosowania stawki określonej w pkt. V ppkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta Łodzi XV/642/2019 z dnia 16 października 2019 roku - zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż określone w pkt. I-IV - parking poza strefą płatnego parkowania 26 czerwca 2020 r. w sytuacji braku ustalenia, czy w istocie w okresie zajęcia obszar ulicy K. był wyłączony ze strefy płatnego parkowania, ii) braku wyjaśnienia przyczyn zastosowania stawki określonej w pkt. V ppkt 10 załącznika do uchwały - pozostałe zajęcia na prawach wyłączności dla celów innych niż wymienione w pkt. 1-9, od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. w sytuacji całkowitego pominięcia przeznaczenia postawionych blokad oraz przyjętego przez organ nazewnictwa dla postawionego urządzenia - blokada parkingowa, iii) nieuzasadnionym przyjęciu stawki - 3,00 zł za 1 m2 określonej w pkt. V ppkt. 10 załącznika do uchwały od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r., a przez to uznanie, że w okresie tym doszło do spełnienia przesłanek określonych w ww. punkcie w pkt. V ppkt 10 załącznika do uchwały - pozostałe zajęcia na prawach wyłączności dla celów innych niż wymienione w pkt. 1-9, iv) brak wyjaśnienia zmiany okoliczności uzasadniającej różnicowanie stawki w okresach zajęcia wskazanych przez organ; e) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 81a k.p.a. w zw. z art. 4 oraz 40 ust. 2 u.d.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy skutkujące obciążeniem skarżącej negatywnymi konsekwencjami w postaci nałożenia kary pieniężnej na skarżącą i w konsekwencji przyjęcie jako powierzchnię zajętego pasa drogowego całość przestrzeni wyłączonej z powszechnego użytku, tj. od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego, w sytuacji gdy część tej powierzchni stanowi działka gruntu nr 64/18, której własność przysługuje skarżącej; d) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, brak weryfikacji postępowania organu I instancji w zakresie realizacji wytycznych określonych decyzją SKO z 9 sierpnia 2022 r.; e) art. 189f k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony polegające na wadliwym przyjęciu, iż od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. zajęcie pasa drogowego polegające na postawieniu na nim blokad parkingowych wypełnia okoliczności opisane w pkt. V pppkt. 10 załącznika do uchwały Rady Miasta Łodzi nr XV/642/2019 z dnia 16 października 2019 r., co stanowi podstawę zastosowania stawki 3 zł za 1 m2 zajęcia w sytuacji niewyjaśnienia przyczyn braku zastosowania stawki z pkt. V ppkt. 1 załącznika do ww. uchwały, tj. 0,20 zł za 1 m2 zajęcia i tym samym obciążenia skarżącej wyższą karą pieniężną; f) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia w treści skarżonej decyzji przyjętego przez organ okresu zajęcia pasa drogowego, zajętej powierzchni oraz numeru działki będącej przedmiotem zajęcia; 2) przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 40 ust. 4 i ust. 12 u.d.p. poprzez wadliwe uznanie, iż zajęcie od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. odpowiada 629 dniom, w sytuacji gdy okres ten stanowi 628 dni kalendarzowych, b) art. 40 ust. 4, 6 i 10 u.d.p. poprzez przyjęcie, że zajęcie od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. odbywało się w celach innych niż parkingowe, tj. innych niż określone w pkt. I-IV załącznika do uchwały. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji, ewentualnie stwierdzenie ich nieważności, a w każdym przypadku zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Jednocześnie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 września 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 1 lipca 2024 r. nakładająca na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 339 920,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. [...]. Należy wskazać, że powyższa decyzja SKO została wydana po uprzednim uchyleniu przez WSA w Łodzi (prawomocnym wyrokiem z 14 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 766/23) decyzji SKO z 4 września 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 grudnia 2022 r. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388, czy T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, zauważyć należy, że powołanym wcześniej wyrokiem z 14 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 766/23 tut. Sąd w pierwszej kolejności zwrócił orzekającym w sprawie organom uwagę na konieczność poczynienia jednoznacznych ustaleń odnoszących się do aktu prawa miejscowego stanowiącego podstawę prawną do zastosowanych przez organy stawek za zajęcie pasa drogowego. Sąd podkreślił bowiem, że skoro ustawodawca ukształtował wysokość kary za zajęcie pasa drogowego jako 10-krotność opłaty za zajęcie tego pasa, zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p., to tym bardziej nie może być wątpliwości, że w odniesieniu do stawki opłaty powinny znajdować przepisy tej uchwały, która obowiązywała w dacie konkretnego zajęcia, a więc uchwały obowiązującej w okresie zajęcia objętym danym rozstrzygnięciem administracyjnym. W stanie faktycznym sprawy objętym kontrolą w niniejszym postępowaniu, mając powyższe na uwadze, dostrzec wypada, że organy wypełniły zalecenia Sądu, bowiem przyjmując, przesądzone ww. orzeczeniem, graniczne daty okresu zajęcia pasa drogowego, tj. 26 czerwca 2020 r. – 17 marca 2022 r., jako podstawę zastosowanej stawki opłaty przyjęły przepisy obowiązującej w tym okresie uchwały Nr XV/642/19 z dnia 16 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 5886). Po drugie, w wyroku z 14 marca 2024 r. Sąd jednoznacznie wskazał, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących nieprawidłowego ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego (s. 30-31 uzasadnienia ww. orzeczenia), że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (protokołów z kontroli przeprowadzonych w terenie wraz z załączonymi fotografiami i mapami geodezyjnymi) wynikają różniące się między sobą wymiary przyjętych granic zajętej części pasa drogowego oraz w zależności od okresu zajęcia, różniące się między sobą powierzchnie zajętego pasa drogowego, w efekcie czego organy przyjęły w swoich decyzjach uśrednione długości górnej i dolnej granicy zajęcia, a także w zależności od okresu zajęcia przyjęły różne powierzchnie zajęcia – tj. 130 m2 parkingu z zainstalowanymi blokadami albo 18 m2 samych leżących blokad. Wobec powyższego, mając na względzie brzmienie art. 81a k.p.a., organy powinny były przyjąć najkorzystniejszy dla strony wariant obliczeń zajętej powierzchni pasa drogowego. Sąd w związku z tym, w końcowych wytycznych dla organów zobowiązał je do prawidłowego ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego (s. 35 uzasadnienia) z zastrzeżeniem, że nie stanowi o wadliwości pomiaru fakt jego dokonania przez pracowników organu, tj. nie ma konieczności przeprowadzenia go przez geodetę, ponieważ takiego warunku nie formułuje art. 40 u.d.p. W odniesieniu do powyższego, skład orzekający na tym etapie sprawy stwierdza, że organy nie zastosowały się do tak sformułowanych wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu z 14 marca 2024 r., czym naruszyły cyt. wcześniej art. 153 p.p.s.a. Zdaniem sądu nie mieści się bowiem w kategoriach "dokonania pomiaru przez organ" czynność ustalenia tego wymiaru wyłącznie za pomocą dostępnych organowi narzędzi informatycznych (aplikacji). Ustalenie wymiaru powinno mieć charakter realny, tzn. co do zasady ma zostać wykonane w terenie, z użyciem niezbędnego w tym celu narzędzia (urządzenia) pomiarowego i nadto czynność ta powinna zostać odpowiednio udokumentowana stosownymi zapisami w protokole, pożądana byłaby także dokumentacja fotograficzna, choć głównie do celów dowodowych, ponieważ wprost przepisy takiego wymogu nie formułują. Tak ustalony wymiar powinien odzwierciedlać rzeczywistą powierzchnię, a zatem nie jest dopuszczalne dokonywanie żadnych zaokrągleń czy uśrednień, o ile regulacja szczególna takiej ewentualności by nie dopuszczała, ponieważ tak określone wartości nie odzwierciedlałyby stanu rzeczywistego, co jest nie do zaakceptowania wobec faktu, że mają one stanowić podstawę nałożenia na stronę sankcji za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji jednoznacznie w swej decyzji wskazał, że tak rozumianego jak wyżej pomiaru nie dokonał. Zamiast tego stwierdził, że powierzchnię zajętego pasa obliczono automatycznie na mapie z użyciem funkcji służącej do obliczania pola zaznaczonej powierzchni, udostępnionych przez Łódzki Ośrodek Geodezji (szerszy opis na s. 4 uzasadnienia ww. decyzji). Dalej wskazano także, że mapa nr 2 jest zrzutem ekranu z aplikacji iNet udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Wynika z niego, że zajęta przestrzeń ma kształt trapezu o nierównych bokach. Górna granica zajętego pasa drogowego to krawężnik o długości 44,19 m, dolna granica zajętego pasa to granica działki o długości 44,12 m, granica lewa to krawężnik o długości 3,03 m, granica prawa to krawężnik o długości 2,86 m. Jednocześnie organ wskazał, że należało uśrednić te wyniki, aby utworzyć figurę prostokąta, a otrzymany tym sposobem wynik wskazuje na powierzchnię zajętego pasa drogowego w wysokości 130 m kwadratowych, zaś przestrzeń pomiędzy krawężnikami a granicą działki to przestrzeń pasa drogowego. Zestawiając powyższe twierdzenia organu administracji z wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu dotyczącymi poczynienia przez organ konkretnych czynności procesowych związanych z ustaleniem powierzchni zajętego pasa drogowego, należy wyraźnie stwierdzić, że organ administracji de facto tych wytycznych nie wykonał. Wprawdzie organ wskazał, że obliczenie pola powierzchni z użyciem standardowych metod w terenie było niemalże niewykonalne, chociażby z uwagi na parkujące auta, ale w ocenie Sądu wytłumaczenie to jest nieprzekonywające i stanowi swoistą próbę obejścia wytycznych sądu. Po pierwsze bowiem, organ – czego dowodzą protokoły z kontroli – był w terenie związanym z zajętym pasem drogowym i miał w związku z tym okazję dokonania rzeczywistego pomiaru przedmiotowej powierzchni zajęcia. Po drugie, sam organ wskazał, że dokonanie pomiaru nie było całkowicie niemożliwe, a nadto sąd zauważa, że kwestia parkujących aut nie stanowi przeszkody do dokonania pomiaru, której nie można by przezwyciężyć. Organ mógł bowiem, planując czynności kontrolne w terenie, uzgodnić ze stroną skarżącą, by ta wyłączyła okresowo sporną powierzchnię z użytku w celu dokonania na niej niezbędnych pomiarów. Zdaniem Sądu działanie takie nie wykraczało poza możliwości organu i z całą pewnością pozwoliłoby uzyskać jasne informacje dotyczące realnej powierzchni zajęcia. Po trzecie, sąd nie kwestionuje tego, że w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgnięcia po inne metody ustalenia określonej powierzchni, w tym również poprzez takie narzędzia jak przykładowo aplikacje GEO-INFO i.NET, ale dokumentowanie tak poczynionych ustaleń "zrzutami ekranu z aplikacji" może mieć charakter co najwyżej pomocniczy, np. w zakresie, w jakim nie jest możliwe określenie długości którejś z granic zajętej powierzchni, a nie tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, przesądzający o wyniku sprawy. Po czwarte zaś, organ dokonał uśrednienia wyników pomiaru dokonanego przy pomocy aplikacji informatycznych, lecz zupełnie pominął kwestię podstaw prawnych przyjęcia takiej metodyki, która – o czym była już wcześniej mowa – niezaprzeczalnie ma wpływ na ukształtowanie najistotniejszych elementów stanu faktycznego sprawy. Tym samym, organ I instancji zamiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wykonać prawomocny wyrok Sądu, którym był związany, wszedł w swoistą polemikę z tym orzeczeniem, a organ odwoławczy milcząco fakt ten zaaprobował, choć był zobowiązany dostrzec wskazane uchybienie i na nie odpowiednio zareagować. Powyższe uchybienie samo w sobie, w ocenie Sądu, stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą wyeliminowanie decyzji obu instancji z obrotu prawnego, niemniej jednak Sąd, poza stwierdzonym z urzędu naruszeniem prawa, postanowił odnieść się również bezpośrednio do zarzutów skargi, stwierdzając, że część z nich zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieistnienia przedmiotu zajęcia, tj. wskazanej przez organy działki gruntu nr [...] w obrębie [...], to jest on o tyle zasadny, iż zgodnie z załączoną do skargi aktualną dokumentacją kartograficzną sporny teren jest rzeczywiście oznaczony innym numerem ewidencyjnym, tj. [...] w obrębie [...]. Jednocześnie z tej samej dokumentacji, jak i z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie tyle, iż doszło jedynie do zmiany numeracji działek ewidencyjnych, co jednak nie miało wpływu na ustalenie miejsca, na którym doszło do zajęcia pasa drogowego. Powyższe zatem dowodzi co najwyższej niestaranności organów administracji, które ponownie rozpatrując sprawę, powinny były wziąć pod uwagę zmianę numeracji działek ewidencyjnych gruntów, posługując się w swoich decyzjach zaktualizowanym numerem działki, której wcześniej przypisany był wspomniany na wstępie akapitu numer [...] w obrębie [...]. Jednakże, wbrew twierdzeniom skargi, okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy i jako taka nie stanowiłaby podstawy uchylenia wydanych w sprawie decyzji, a już tym bardziej stwierdzenia ich nieważności. Mając z kolei na uwadze zarzut wadliwego przyjęcia przez organy okresu zajęcia w przedziale od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r., sąd nie podzielił stanowiska, iż w sprawie błędnie przeliczono powyższy okres na 629 dni, podczas gdy w ocenie strony skarżącej powinno być to 629 dni. Strona skarżąca opiera swoje stanowisko na wyliczeniach podawanych w ślad za tzw. kalkulatorem dni, z którego wydruk załączono do skargi. Pomija jednak tę okoliczność, że taki kalkulator oblicza liczbę dni między poszczególnymi datami na zasadzie różnicy wartości, a więc prostego działania matematycznego, czego skutkiem jednak jest pominięcie w wyniku dnia otwierającego dany okres. Aby to wyjaśnić, można przyjąć hipotetycznie, że gdyby okres zajęcia zawierał się w przedziale od 27 czerwca 2020 r. do 28 czerwca 2020 r., to według kalkulatora dni, na który powołuje się strona, liczba dni przypadających na zajęcie wynosiłaby 1, podczas gdy zajęcie miało miejsce zarówno 27, jak i 28 czerwca, a więc faktycznie byłyby to jednak 2 dni. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące tej kwestii należało uznać za bezzasadne. Pozbawiony podstaw prawnych i faktycznych jest zarzut niewyjaśnienia, czy w okresie zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego, obszar ulicy K. był wyłączony ze strefy płatnego parkowania. Zważyć bowiem należy, co sądowi wiadome jest z urzędu, a stronie skarżącej powinno być wiadome także jako profesjonalnemu uczestnikowi obrotu prawnego, że w świetle obowiązującej w okresie stwierdzonego zajęcia pasa drogowego uchwały Nr XV/641/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2019 r. poz. 5885), a konkretnie załącznika nr 1 do ww. aktu, ulica K. nie znajdowała się w zakresie terytorialnym strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że przyjmując, jak to uczyniono w sprawie, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce na cele związane z urządzeniem parkingu poza strefą płatnego parkowania, prawidłowe było zastosowanie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określonej w pkt. V ppkt 1 załącznika do uchwały Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Nie ma racji strona skarżąca zarzucając organom przyjęcie jako powierzchni zajętego pasa drogowego całości przestrzeni wyłączonej z powszechnego użytku, tj. od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego, w sytuacji gdy część tej powierzchni stanowi działka gruntu nr [...], której własność przysługuje skarżącej. W tym kontekście należy bowiem już na wstępie zauważyć, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie wskazano (s. 2 uzasadnienia), powołując się na przesądzone wyrokiem z 14 marca 2024 r. okoliczności, iż nie jest tak, jak opisała to skarżąca w skardze, gdyż "zajęcie pasa drogowego miało miejsce w liniach rozgraniczających pas drogowy ul. K. i części (a nie całości – przyp. Sądu) każdego z miejsc parkingowych, na których zlokalizowane były blokady (...)". Ponadto na stronie 3 ww. decyzji jasno wyartykułowano, że "(...) zajęcie pasa drogowego (do granicy nieruchomości dz. nr [...] i [...] obr. [...]) zakwalifikowano jako zajęcie celem funkcjonowania parkingu". Z kolei na stronie 4 podniesiono, że analiza map udostępnionych przez Łódzki Ośrodek Geodezji wskazuje na to, że pola parkingowe nie znajdują się w całości w przestrzeni pasa drogowego, dodając jednocześnie, że granica działek pokrywa się z liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Co więcej, także z materiałów kartograficznych (wydruki z aplikacji GEOINFO i.NET 6 z naniesionymi odległościami od: śladu po usuniętej blokadzie do dolnej granicy działki drogowej, od krawędzi jezdni do śladu po usuniętej blokadzie, krawędzi jezdni do granicy działki drogowej; oraz naniesioną linią rozgraniczającą pas drogowy i oznaczonym polu powierzchni zajęcia pasa), jak również z dokumentacji fotograficznej towarzyszącej protokołowi kontroli z 17 marca 2022 r., na której oznaczając poszczególne wielkości oznaczono także, jaka ich część znajduje się w granicach działki należącej do Miasta, a jaka w granicach działki strony skarżącej. Zdaniem Sądu, formułując wspomniany wcześniej zarzut, strona skarżąca mogła zostać wprowadzona w błąd niefortunnym sformułowaniem użytym przez organ administracji, zacytowanym zresztą w skardze, w myśl którego "górna granica zajętego pasa drogowego to krawężnik o długości 44,19 m (...)", podczas gdy w istocie górna granica zajętego pasa jedynie odpowiada ww. długości, natomiast nie przebiega przez wspomniany krawężnik, co zresztą z łatwością można dostrzec nawet na wydruku załączonym do skargi, na którym widać, że granica zajęcia została oznaczona linią ciągłą przecinającą pola parkingowe a nie biegnącą przez krawężnik. W świetle powyższego nie ma zatem podstaw, aby wskazany zarzut oraz towarzyszącą mu argumentację skargi uznać za zasadne, a tym samym nie można podzielić zdania o naruszeniu wskazanych w tym zakresie skargą przepisów prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 189f k.p.a. wypada na wstępie wskazać, że stanowi on, iż: § 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Zacytowany wyżej in extenso przepis reguluje zatem kwestię odstąpienia od nałożenia przez organ na stronę administracyjnej kary pieniężnej, wymieniając jednocześnie enumeratywnie przesłanki umożliwiające takie odstąpienie. Strona skarżąca wskazując na naruszenie ww. przepisu, uczyniła to w związku z zarzutem naruszenia art. 7a k.p.a., tj. nierozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości prawnych polegających na wadliwym – jej zdaniem – przyjęciu podstawy prawnej do zastosowania stawki 3 zł za 1m2 zajęcia zamiast zastosowania stawki 0,20 zł za 1m2. Rzecz w tym, że tak sformułowany zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. jest niezrozumiały, a ponadto nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro nie prowadził do wykazania, że spełniona została któraś z przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienionych w § 1 powołanego przepisu. Co więcej, w ocenie Sądu argumentacja organów obu instancji zawarta w uzasadnieniach kontrolowanych w sprawie decyzji, związana właśnie z brakiem podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a., jest – w odróżnieniu od wcześniej uchylonych rozstrzygnięć – wyczerpująca, spójna, a co za tym idzie w pełni wyjaśniająca motywy organu, ze względu na które uznał on, że od wymierzenia kary nie można było odstąpić. Sąd w pełni podziela te stanowiska i przyjmuje je za własne, a zważywszy na fakt, że powinny być one znane stronie skarżącej, ich ponowne powielanie w tym miejscu w ślad za uzasadnieniami kontrolowanych decyzji należało uznać za zbędne. Niezależnie jednak od niezasadności zarzutu naruszenia samego art. 189f k.p.a., Sąd przychyla się do stanowiska strony skarżącej, a co za tym idzie także podniesionych w skardze zarzutów związanych z niewyjaśnieniem przyczyn przyjęcia przez organ I instancji i milczącego zaakceptowania tego faktu przez organ odwoławczy, iż zajęcie pasa drogowego od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. odbywało się w celach innych niż parkingowe, tj. pozostałych zajęć na prawach wyłączności innych niż określone w pkt I-IV załącznika do uchwały Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r., co skutkowało zastosowaniem dla obliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego w ww. okresie stawki 3 zł za 1m2 zajęcia zamiast zastosowania stawki 0,20 zł za 1m2. Takie zróżnicowanie nie jest zrozumiałe, skoro zajęcie dotyczyło pasa drogowego przebiegającego w obrębie zatoki parkingowej i nastąpiło poprzez montaż blokad parkingowych, a więc urządzeń, których sama nazwa oraz charakter działania implikują cel, jakiemu one służą, tj. zabezpieczeniu określonej powierzchni na potrzeby związanie z parkowaniem pojazdu. Oczywiście w praktyce montaż blokady może również prowadzić do zajęcia określonej przestrzeni na wyłączność, np. w celu zamknięcia dostępu (wjazdu) na dany teren, jednak w warunkach niniejszej sprawy nie powinno podlegać dyskusji, że "wyłączność" wynikająca z obecności stwierdzonych blokad była związana z parkowaniem pojazdów, a więc celem, o którym wprost stanowi załącznik do powoływanej wcześniej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi. Skoro tak, to nie było podstaw do tego, aby w ogóle doszukiwać się innego celu niż związany z urządzeniem parkingu poza strefą płatnego parkowania. Co więcej, celu tego nie zmienia to, czy blokada jest ustawiona pionowo, czy też znajduje się w położeniu poziomym. Przyjęcie zaś przez orzekające w sprawie organy odmiennej interpretacji postanowień załącznika cyt. wcześniej uchwały, prowadzącej do zastosowania podwyższonej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego, należy w stanie faktycznym rozpoznawanego przypadku traktować wyłącznie w kategoriach niemającego usprawiedliwionych podstaw fiskalizmu i chęci zmaksymalizowania nałożonej na stronę administracyjnej kary pieniężnej, co do zasady zresztą wymierzonej słusznie, skoro dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Takie postępowanie organów nie mogło zasługiwać więc na aprobatę Sądu, bowiem stanowi de facto o naruszeniu art. 40 ust. 4, 6 i 10 u.d.p., które miało wpływ na wynik sprawy. Przepisy te stanowią, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2", albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W konsekwencji powyższego zgodzić należy się także z zarzutem naruszenia prawa procesowego przez organ odwoławczy, tj. art. 15 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem stwierdzone niniejszym wyrokiem naruszenia prawa materialnego i procesowego umknęły organowi odwoławczemu, co oznacza, iż nie przeprowadził on w niniejszej sprawie należytej, wszechstronnej kontroli instancyjnej. Z podniesionych wyżej względów, sąd stwierdza, że w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa procesowego i materialnego. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd postanowił uchylić decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane wziąć pod uwagę ocenę prawną i faktyczną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, przy czym w pierwszej kolejności zastosują się do wytycznych zawartych jeszcze w wyroku z 14 marca 2024 r., które w sposób jednoznaczny nakazywały organowi samodzielnego wykonania pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego, podczas gdy organ tych czynności zaniechał i posłużył się w to miejsce danymi z aplikacji informatycznej. Organ ponadto dokona pomiaru w sposób precyzyjny, tzn. bez stosowania uśrednień czy innych zabiegów zniekształcających rzeczywisty wynik, chyba że wykaże, iż zastosowanie takich czynności było w sprawie prawnie dopuszczalne. Ustalając wysokość kary za zajęcie pasa drogowego organ ponadto weźmie pod uwagę, że zdaniem Sądu, w warunkach tej konkretnej sprawy, nie wykazano żadnych podstaw do tego, aby przyjąć inny cel zajęcia niż w postaci urządzenia parkingu w miejscu nieobjętym strefą płatnego parkowania. Organ przeprowadzi zatem niezbędne postępowanie wyjaśniające, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a następnie, biorąc pod uwagę jego ustalenia oraz treść dotychczas zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, wyda prawidłową pod względem merytorycznym i procesowym decyzję administracyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyły się wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą. d.cz.