III SA/Łd 905/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi Spółki [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian bazy danych ewidencyjnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz skarżącej Spółki A. z siedzibą w [...] z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100,00 (sto) złotych, zaksięgowaną w dniu 2 listopada 2018 r. pod poz. 4653. R.T. Spółka A. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian bazy danych ewidencyjnych. W imieniu skarżącej spółki skargę podpisał przewodniczący zarządu J. H. Do skargi załączono zaświadczenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wpisaniu spółki do Katastru Wodnego regionu [...] z [...] oraz uchwałę podjętą przez nadzwyczajne walne zgromadzenie spółki z 27 stycznia 2018 r. nr 1/2018 o udzieleniu pełnomocnictwa J. H. do reprezentowania spółki na zewnątrz "w okresie przejściowym, tj. do zakończenia postępowań administracyjnych dotyczących interesów spółki". Zarządzeniem z 22 października 2018 r. wezwano skarżącą spółkę do usunięcia braków formalnych skargi w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia przez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji, tj. statutu spółki oraz decyzji Starosty [...] z [...] nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, doręczone 29 października 2018 r., skarżąca spółka 2 listopada 2018 r. złożyła uchwały nr 1/2015, 2/2015, 3/2015, 4/2015, 5/2015 podjęte 9 sierpnia 2015 r. na walnym zgromadzeniu spółki, decyzję Starosty [...] z [...] o zatwierdzeniu zmiany statutu spółki przyjętej uchwałą nr 4/2015 walnego zgromadzenia spółki, uchwałę nr 1/2018 z 27 stycznia 2018 r., decyzję Starosty [...] z [...] nr [...] o zatwierdzeniu statutu spółki, zaświadczenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wpisaniu spółki do Katastru Wodnego regionu [...] z [...], postanowienie Starosty [...] z [...] o odmowie uwierzytelnienia części kopii dokumentów, pismo Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 kwietnia 2018 r. dotyczące skargi w przedmiocie sposobu kontroli realizacji warunków pozwolenia wodnoprawnego i wezwanie z 2 października 2018 r. do udzielenia wyjaśnień w sprawie wniosku z [...], zażalenie skarżącej spółki z 15 października 2018 r. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] o odmowie przywrócenia terminu do nadesłania statutu spółki oraz dokumentu potwierdzającego skład jej zarządu, wniosek skarżącej spółki z 15 czerwca 2004 r. o zatwierdzenie jej statutu, statut oraz protokół z 15 czerwca 2004 r. stanowiący załącznik nr 1 do statutu. Zarządzeniem z 13 listopada 2018 r. wezwano skarżącą spółkę do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia przez złożenie dotyczącego jej wypisu z systemu informacyjnego gospodarowania wodami prowadzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, doręczone 20 listopada 2018 r., w piśmie z 26 listopada 2018 r. skarżąca spółka wniosła o przedłużenie terminu do usunięcia braków formalnych skargi o jeden miesiąc, tj. do 20 grudnia 2018 r. z uwagi na konieczność rozpatrzenia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jej wniosku z 22 listopada 2018 r. o wydanie wypisu z systemu informacyjnego gospodarowania wodami. Skarżąca spółka stwierdziła, że jej dotychczasowe doświadczenie pozwala przewidywać przewlekłe załatwienie wniosku przez organy gospodarki wodnej Wody Polskie przez okres co najmniej jednego miesiąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 (art. 26 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany zachodzi nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 p.p.s.a.). Właściwe zastosowanie tych przepisów daję sądowi administracyjnemu pewność, że dana osoba jest rzeczywiście upoważniona do dokonania konkretnej czynności oraz stanowi gwarancję dla strony należytej reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli zatem stroną skarżącą jest osoba prawna, to do skargi należy dołączyć również dokumenty pozwalające na ustalenie, czy osoby wnoszące skargę były upoważnione do dokonania tej czynności w jej imieniu oraz, czy nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności powodujące utratę osobowości prawnej, a w konsekwencji utratę zdolności sądowej i procesowej (art. 25 § 1 i art. 26 § 1 p.p.s.a.). Dokumenty te powinny być zgodne z prawem, autentyczne i aktualne na dzień wniesienia skargi. Tworzenie i zasady działania spółek wodnych reguluje obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 574). Zgodnie z art. 446 ust. 5 ustawy Prawo wodne spółka wodna nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu spółki. Zarząd spółki wodnej zgłasza Wodom Polskim utworzenie spółki wodnej w celu wpisania do systemu informacyjnego gospodarowania wodami, w terminie 30 dni od dnia nabycia przez spółkę wodną osobowości prawnej (art. 449 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Stosownie do art. 449 ust. 2 ustawy Prawo wodne wpis spółki wodnej do systemu informacyjnego gospodarki wodnej obejmuje: nazwę, siedzibę, adres i przedmiot działania spółki wodnej (pkt 1); imiona i nazwiska członków zarządu oraz sposób reprezentowania spółki wodnej (pkt 2); czas trwania spółki wodnej (pkt 3); dane dotyczące decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu (pkt 4). Wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 449 ust. 2, zarząd spółki wodnej zgłasza Wodom Polskim w celu wpisania do systemu informacyjnego gospodarowania wodami w terminie 30 dni od dnia ich zaistnienia (art. 450 ustawy Prawo wodne). Zarząd wykonuje uchwały walnego zgromadzenia, kieruje działalnością spółki wodnej, zarządza majątkiem spółki wodnej, prowadzi gospodarkę finansową spółki wodnej i reprezentuje spółkę wodną na zewnątrz (art. 460 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Zarząd może być jednoosobowy lub wieloosobowy (art. 460 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Zarząd jest wybierany na 5 lat, jeżeli statut spółki wodnej nie stanowi inaczej (art. 460 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Do składania oświadczeń w imieniu spółki wodnej, jeżeli statut spółki wodnej nie stanowi inaczej, są uprawnieni: 1 członek zarządu – gdy w skład zarządu wchodzą nie więcej niż 2 osoby (art. 460 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo wodne); 2 członków zarządu – w pozostałych przypadkach (art. 460 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego (art. 465 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z systemu informacyjnego gospodarki wodnej (art. 467 ustawy Prawo wodne). W systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje z zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat spółek wodnych (art. 329 ust. 2 pkt 18 ustawy Prawo wodne). Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zwane dalej "Wodami Polskimi", ustala przebieg granic obszarów dorzeczy, granic regionów wodnych oraz granic zlewni, a także ewidencjonuje ich przebieg w systemie informacyjnym gospodarki wodnej (art. 13 ust. 4 ustawy Prawo wodne). System informacyjny gospodarowania wodami dla obszaru państwa, z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne, prowadzą Wody Polskie (art. 330 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Zadanie to wykonuje Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (art. 240 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo wodne). Wypis z systemu informacyjnego gospodarowania wodami stanowi zatem dokument potwierdzający osobowość prawną spółki wodnej oraz sposób jej reprezentacji. Analogiczne unormowania w zakresie dotyczącym utworzenia i nabycia osobowości prawnej przez spółkę wodną, jej likwidacji, uprawnień i składu zarządu oraz reprezentacji zawarte były w przepisach Działu VII Spółki wodne i związki wałowe poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) z tym, że dokumentem potwierdzającym osobowość prawną oraz sposób reprezentacji spółki wodnej był wypis z katastru wodnego (art. 167 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie aktualny na dzień wniesienia skargi wypis z systemu informacyjnego gospodarowania wodami stanowi zatem dokument pozwalający na stwierdzenie, czy skargę w imieniu skarżącej spółki wniosła osoba upoważniona do dokonania tej czynności w jej imieniu oraz czy nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności powodujące utratę osobowości prawnej, a w konsekwencji utratę zdolności sądowej i procesowej. Walorów takich nie można przypisać dokumentom, w tym statutowi, złożonym przez skarżącą spółkę. Istnieją bowiem wątpliwości co do ich aktualności. Ze statutu tego wynika, że zarząd spółki jest jej organem wykonawczym, kieruje jej działalnością i reprezentuje na zewnątrz. W skład zarządu wchodzą przewodniczący, zastępca przewodniczącego i członkowie zarządu w liczbie określonej przez walne zgromadzenie spółki (§ 21). Z zaświadczenia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] tymczasem wynika, że na podstawie zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] statutu zarząd spółki stanowią przewodniczący zarządu J. H. i zastępca przewodniczącego – V. T. W okresie między posiedzeniami spółkę reprezentuje przewodniczący zarządu. Z załączonych do pisma z 2 listopada 2018 r. dokumentów z kolei wynika, że zmiany statutu nie dotyczyły składu zarządu, zakresu jego działania i sposobu reprezentacji skarżącej spółki. W uchwale nr 5/2015 walne zgromadzenie spółki upoważniło zarząd do występowania w imieniu członków spółki w postępowaniach administracyjnych dotyczących ich interesów. Podkreślić przy tym należy, że skargę podpisał J. H. Pełnomocnictwo udzielone mu uchwałą nadzwyczajnego walnego zgromadzenia spółki z 27 stycznia 2018 r. nr 1/2018 dotyczy natomiast włącznie "reprezentowania spółki na zewnątrz w okresie przejściowym, tj. do zakończenia postępowań administracyjnych dotyczących naruszania interesów spółki", a więc jedynie w trakcie postępowań administracyjnych – do czasu ich zakończenia. Zakres umocowania został zatem w pełnomocnictwie wyraźnie określony i uzasadnia stwierdzenie, że J. H. nie jest umocowany na jego podstawie do działania w imieniu skarżącej spółki przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że sąd administracyjny nie jest organem rozumianym jako organ władzy publicznej. W postanowieniach z 4 stycznia 2007 r. II FSK 31/06, II FSK 32/06 i II FSK 33/06 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na odrębność postępowań: administracyjnego i sądowoadministracyjnego (zob. K. Zaorski, pełnomocnictwo procesowe w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Przegląd Podatkowy z 2006 r., nr 6, s. 43-44). Każde z nich ma bowiem określone cechy charakterystyczne (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 95-96 i s. 98). Doktryna operuje pojęciem postępowania administracyjnego w szerokim i ścisłym tego słowa znaczeniu. Przez postępowanie administracyjne sensu largo rozumie się całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji. Postępowanie administracyjne sensu stricte jest rozumiane jako kompleks przepisów prawnych, regulujących działalność administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, t. III, Wrocława 1978, s. 130). Z kolei postępowanie sądowoadministracyjne jest to postępowanie toczące się przed sądami administracyjnymi, objęte odrębną regulacją. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nawiązuje się między stronami tego postępowania (skarżącym i organem) stosunek prawny, który w doktrynie określany jest mianem stosunku spornoadministracyjnego. Jego cechą jest zrównanie pozycji prawnej podmiotów występujących w tym stosunku. Postępowanie sądowoadministracyjne jest z reguły następstwem działania (bezczynności) organów administracji. Dopiero po zakończeniu postępowania przed organami administracji publicznej możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. W systemie ochrony prawa podmiotowego sąd administracyjny działa tylko na wniosek (wskutek skargi) strony, której prawo podmiotowe zostało przez czynność administracji publicznej naruszone. W powołanych postanowieniach z 4 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne to dwa odrębne postępowania. Z pewnością można stwierdzić też, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest "kolejną instancją postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 40 p.p.s.a. zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego. Stanowisko to sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Pełnomocnictwo wskazujące, że umocowanie zostało udzielone w granicach postępowania administracyjnego, nie stanowi legitymacji do reprezentacji strony w postępowaniu sądowym (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2006 r., III SA/Lu 14/06). Zdaniem sądu, w tej sytuacji brak aktualnego wypisu z systemu informacyjnego gospodarowania wodami stanowi brak formalny skargi, który podlega uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. art. 49 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Siedmiodniowy termin wskazany w art. 49 § 1 p.p.s.a. jest terminem ustawowym, który nie może być skracany ani przedłużany. Jeżeli z przyczyn od strony niezależnych termin ten nie może być zachowany, służy stronie ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków (por. postanowienia NSA z 29 maja 2009 r., I OZ 561/09 i z 11 maja 2011 r., II FZ 159/11). Z tego też względu wniosek skarżącej spółki z 26 listopada 2018 r. o jego przedłużenie nie mógł zostać uwzględniony. Nieuzupełnienie braków formalnych skargi w terminie wywołuje natomiast skutek w postaci odrzucenia skargi, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie wobec doręczenia skarżącej spółce wezwania do usunięcia braku formalnego skargi poprzez złożenie wypisu z systemu informacyjnego gospodarowania wodami prowadzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie 20 listopada 2018 r., siedmiodniowy termin do wykonania wezwania zakończył swój bieg 27 listopada 2018 r. (we wtorek). Brak ten nie został jednak w terminie tym usunięty. Stosownie do powołanego art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. okoliczność ta skutkuje odrzuceniem skargi. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. Rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżącej spółki uiszczonego wpisu sądowego od skargi uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. R.T.