III SA/Łd 921/18

Dnia 26 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o odmowie przyznania B. S. dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił B. S. przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż B. S. od 31 grudnia 2015 r. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkaniowego nr [...] przy ul. P. i nie oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny, wobec czego nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. wskazała, że materiał dowodowy został zebrany w sposób nieprawidłowy, bowiem umowa najmu nigdy nie została z nią rozwiązana, strona ma tytuł prawny do lokalu, a więc dodatek mieszkaniowy jej przysługuje. Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że normy zawarte ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180) w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego jest łączne spełnienie następujących przesłanek: posiadanie jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy tytułów prawnych do lokalu; osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (kryterium dochodowe); zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego, przy czym niespełnienie choć jednego ze wskazanych przez ustawodawcę kryteriów skutkuje odmową przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Organ zaznaczył jednocześnie, że normy ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób jednoznaczny określają przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Kryteria przewidziane w ustawie nie pozwalają organom orzekającym na uznaniowość i w przypadku niespełnienia którejkolwiek z ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. Organ wyjaśnił, że administrator nieruchomości - Przedsiębiorstwo A. z siedzibą w Ł. - zaświadczył w przedłożonym do akt sprawy wniosku, iż strona zajmuje lokal nr [...] przy u. P. bez tytułu prawnego. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że 2 sierpnia 2018 r. wpłynęło do akt sprawy pismo organu I instancji wraz aktualnym stanowiskiem administratora nieruchomości z 27 lipca 2018 r., w którym poinformowano, że B. S. nie zaskarżyła wypowiedzenia umowy najmu z 13 grudnia 2012 r., a właściciele nieruchomości egzekwują swoje prawa poprzez wystąpienie do sądu o eksmisję strony z lokalu. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie B. S., nie posiadając tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie spełniała warunku wynikającego z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co w konsekwencji stanowi o konieczności odmowy wnioskowanego świadczenia. Kolegium dodało, że kwestie ewentualnych nieprawidłowości w doręczeniu wypowiedzenia umowy najmu lokalu - na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozostają poza oceną organu zarówno I, jak i II instancji. Kwestionowanie skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego odbywać się może na drodze postępowania przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego, a nie w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania dodatku mieszkaniowego, choć zobowiązany jest zbadać okoliczność posiadania przez stronę tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to w sporach co do jego istnienia nie może zastąpić ani stron postępowania, ani powołanych do tego instytucji - w tym wypadku sądu powszechnego. Skoro strona nie spełnia podstawowego warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego jakim jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie należy do osób oczekujących na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny, to odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego była prawnie uzasadniona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła B. S., zarzucając jej niezgodność z prawem i podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że zajmuje lokal nr [...] znajdujący się przy ul. P. w Ł. na podstawie umowy najmu, która znajduje się w aktach sprawy. Również po 31 grudnia 2015 r. posiada tytuł prawny do tego lokalu, wobec czego znajduje się w kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. W ocenie strony dokumenty, które zgromadził organ I i II instancji nie potwierdzają braku jej tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że obecnie przed sadem powszechnym toczą się dwa postępowania: o eksmisję skarżącej z zajmowanego lokalu oraz o ustalenie, czy podwyżka opłaty za lokal była uzasadniona czy nie. Ponadto wskazał, że wypowiedzenie umowy najmu dokonane 13 grudnia 2012 r. zostało skutecznie doręczone skarżącej 28 grudnia 2012 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru opatrzone datą stempla pocztowego urzędu nadawczego 13 grudnia 2012 r. Organ wyjaśniła dodatkowo, że 11 grudnia 2012 r. zostało do skarżącej nadane inne pismo od administratora nieruchomości, którego odbiór potwierdziła ona także 28 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać zgodność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Stosownie bowiem do art. 145 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180), która określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe przyznawania dodatków mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, wymienia rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy lub jego ekspektatywy - art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku. Ocena natomiast istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie spełniała niezbędnej przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego, o której mowa we wskazanych wyżej przepisach art. 2 ust.1 - 5 ustawy. Z treści pisma Administracji Nieruchomościami B. z 13 grudnia 2012 r. znajdującego w aktach sprawy wynika, że Administracja Nieruchomościami B., działając w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. P. w Ł., wypowiedziała B. S. z dniem 31 grudnia 2012 r. umowę najmu zawartą 1 sierpnia 2001 r. na lokal mieszkalny nr [...] przy ul. P. na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1610). Zgodnie z powyższym przepisem nie później niż na 3 lata naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny lokatorowi, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarcza mu lokalu zamiennego i lokatorowi nie przysługuje prawo do lokalu, o którym mowa w ust. 4. W toku postępowania administrator nieruchomości we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jednoznacznie wskazał, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu i nie oczekuje na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego. Skarżąca kwestionowała natomiast skuteczność wypowiedzenia umowy najmu, podnosząc, że w dniu składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego posiadała tytuł prawny do zajmowanego lokalu, bowiem umowa ta nie została nigdy skutecznie wypowiedziana, a zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie potwierdza tej okoliczności. W ocenie składu orzekającego organy rozpatrujące sprawę prawidłowo ustaliły, że umowa najmu lokalu nr [...]przy ul. P. w Ł. zawarta pomiędzy Zakładem B. a B. S. została skutecznie wypowiedziana pismem z 13 grudnia 2012 r. ze skutkiem prawnym na 31 grudnia 2015 r. W tym miejscu należy zauważyć, że kwestia doręczenia przesyłki zawierającej wskazane wyżej wypowiedzenie umowy najmu była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 2519/17 toczącej na skutek skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 942/16. W wyroku rozstrzygającym powyższą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro przesłanką skuteczności wygaśnięcia stosunku najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą jest skuteczne doręczenie jej oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu, to okoliczność ta winna zostać dokładnie zbadana. W niniejszej sprawie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, mając na względzie treść powyższego wyroku NSA, organ przedłożył zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji dokumentujące doręczenie stronie wypowiedzenia umowy najmu lokalu. Przy piśmie z 13 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało do akt sprawy skan obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru wypowiedzenia umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. oraz dodatkowo skan obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z 11 grudnia 2012 r. dotyczącego udostępnienia lokalu strony skarżącej w celu usunięcia pionu kanalizacyjnego w lokalu sąsiednim. Z dokumentów tych wynika, że przesyłka zawierająca wypowiedzenie umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. została nadana w placówce pocztowej w tym samym dniu, a skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem jej odbiór 28 grudnia 2012 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia woli wynajmującego o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu przy ul. P. w Ł. Tym samym uznać trzeba, że z upływem wskazanego w wypowiedzeniu umowy najmu okresu, tj. od 1 stycznia 2016 r. skarżąca utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu został także potwierdzony w karcie lokalu sporządzonej przez administratora nieruchomości - Przedsiębiorstwo A., z której wynika, że skarżąca płaci odszkodowanie za bezumowne zajmowanie spornego lokalu mieszkalnego. Wyjaśnić jednocześnie należy, że wypowiedzenie umowy najmu w trybie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, z uwagi na 3 - letni okres wypowiedzenia zwalnia właściciela z obowiązku dostarczenia lokatorowi lokalu zamiennego. Natomiast rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego wynika z przepisów wskazanej wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Ponadto należy zauważyć, że użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zwrot "osobom oczekującym" wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 81/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Wobec tego dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżąca mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie B. S. w dacie wystąpienia z wnioskiem, tj. 26 kwietnia 2018 r. nie dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. Sądowi z urzędu wiadomym natomiast jest, że przed Sądem Rejonowym [...] toczy się sprawa o sygn. [...] z powództwa A. T. przeciwko B. S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. P., jednakże na dzień wniesienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie została ona prawomocnie zakończona. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w sposób ścisły określił krąg podmiotów, które uprawnione są do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy i przesłanki, jakie osoby te muszą spełnić, aby dodatek mieszkaniowy otrzymać, nie pozostawiając tym samym organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie wniosków o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą zatem kierować się wyłącznie kryteriami określonymi w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku. Tak więc ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 2117/10 i z 13 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 214/06, dostępne w CBOSA). Zdaniem sądu ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organ jest prawidłowa. Skoro bowiem w dacie orzekania przez organy administracji skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do lokalu i nie oczekiwała na przydział lokalu, przyznanie dodatku mieszkaniowego, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych było niedopuszczalne. Zatem dysponując dokumentami, potwierdzającymi w sposób wyraźny wypowiedzenie umowy najmu, których skarżąca skutecznie nie podważyła, organ prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze wskazać należy, że organy obu instancji w swoich decyzjach poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 ustawy, polegające na wyjaśnieniu, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego dający jej prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego. Poczynione w tym zakresie ustalenia w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przed organami administracji, uzupełniony przed tutejszym sądem, jednoznacznie wskazują, że skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. 26 kwietnia 2018 r. nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, a co za tym idzie brak było podstawy prawnej do przyznania dodatku mieszkaniowego. Nadmienić również trzeba, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy bezpośrednio od rozstrzygnięcia sprawy o sygn. [...] z powództwa A. T. przeciwko B.S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. P.. Zgodnie bowiem z powołanym wcześniej art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego sąd (powszechny) w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, a na gminie, właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, ciąży w takim przypadku obowiązek jego dostarczenia. Dopiero prawomocny wyrok sądowy w sprawie o eksmisję, zastrzegający prawo do lokalu socjalnego, konkretyzuje obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego wobec oznaczonej w wyroku osoby. Zatem dopiero po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie o sygn. akt [...] skarżąca, oczekując na przyznany lokal socjalny, mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podsumowując stwierdzić należy, że skarżąca nie spełniła wymogów ustawowych dla przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Bezspornie bowiem w dacie wystąpienia z wnioskiem, tj. 26 kwietnia 2018 r. strona nie posiadała tytułu prawnego do lokalu oraz nie dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. e.o.