III SA/Łd 929/24

Dnia 12 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 października 2024 roku nr 429/2024 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmowy przyznania płatności do międzyplonów ozimych/wsiewki śródplonowe na rok 2023; 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 28 października 2024 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania S. C. (dalej: skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wieruszowie (dalej: organ I instancji) z dnia 7 czerwca 2024 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, którą umorzył postępowanie w sprawie wsparcia dochodów związanego z produkcją do krów w części dotyczącej: zwierząt wycofanych w dniu 16.06.2023 r., odmówił przyznania płatności do międzyplonów ozimych, przyznał płatności: podstawowe wsparcie dochodów w wysokości 11 187,33 zł, płatność redystrybucyjna w wysokości 4 029,98 zł, płatność do bydła w wysokości 1 717,30 zł, płatność do krów w wysokości 3 515,28 zł, opracowanie i przestrzeganie planu nawożenia wariant podstawowy w wysokości 2 335,90 zł, wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin w wysokości 3 090,06 zł, stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowe w wysokości 1 796,77 zł, dobrostan loch - zwiększona powierzchnia bytowa o co najmniej 20% w wysokości 6 084,00 zł, dobrostan loch - ściółka - 2023 w wysokości 2 496,00 zł, dobrostan loch - odsądzanie prosiąt w wysokości 4 212,00 zł, dobrostan tuczników - zwiększona powierzchnia bytowa o co najmniej 20% w wysokości 11 606,40 zł, dobrostan tuczników - ściółka w wysokości 17 409,60 zł, cykl zamknięty - dodatkowa płatność do tucznika - 2023 w wysokości 8 704,80 zł, dobrostan krów mamek - ściółka w wysokości 675,79 zł, dobrostan opasów - ściółka w wysokości 164,74 zł oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na powyższą decyzję skarżący zaskarżył ją w części obejmującej odmowę przyznania płatności w ramach praktyki międzyplony ozime do działek D,S,R,L,B. W ocenie skarżącego, nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych, który wpłynął na treść zaskarżonej decyzji, mianowicie w zeszłorocznej kampanii dopłat bezpośrednich aplikacja “e-wniosek plus" działała błędnie i zawierała wiele niedociągnięć, które wprowadzały w błąd beneficjentów, a ponadto dokonywano zmian w trakcie trwającego naboru, co powodowało błędy w składanych wnioskach i nastręczało trudności rolnikom. Tak było również w przypadku skarżącego. W aplikacji “e-wniosek plus" na czas składania wniosku obszarowego w odniesieniu do działania międzyplony ozime nie było opcji o nazwie “mieszanka gorzowska", więc w dobrej wierze skarżący wybrał wariant o nazwie “trawy na gruntach ornych plus koniczyna", przyjmując, że skoro istnieje taka pozycja do wyboru i jest tożsama co do składu gatunkowego wysianej przez skarżącego mieszanki, będzie to się mieścić w definicji międzyplonu ozimego. Zdaniem skarżącego, możliwość wyboru takiego wariantu w aplikacji wprowadzała w błąd beneficjentów, więc nieuzasadnione jest karanie rolnika brakiem płatności do wspomnianych działek mimo wysiewu roślin, które świetnie sprawdzają się jako międzyplon ozimy. Skarżący dodał, że w kampanii dopłat bezpośrednich na lala 2024-2025 opcja, którą wybrał wcześniej została usunięta, co jasno pokazuje, że wcześniejsze jej tam umieszczenie wprowadzało w błąd rolników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie kwestionuje tego, że strona dokonała wysiewu roślin w międzyplonie, gdzie w skład mieszanki wchodziła procentowo: życica wielokwiatowa 45%, wyka ozima 40%, koniczyna inkarnatka 15%. Istotny jest natomiast skład gatunkowy międzyplonu, który w powyższym kształcie nie kwalifikuje go do przyznania płatności. Wynika to z tego, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ekoschematów, w przypadku praktyki międzyplony ozime punkty są przyznawane do powierzchni gruntów ornych, na których po plonie głównym lub po ugorowaniu są uprawiane międzyplony ozime, które nie są uprawą w plonie głównym w roku następującym po wysiewie tego międzyplonu, lub wykonano wsiewkę śródplonową w uprawę w plonie głównym. Punkty są przyznawane, jeżeli rolnik wysieje: wsiewkę roślin bobowatych drobnonasiennych lub mieszankę z udziałem roślin bobowatych drobnonasiennych w uprawę w plonie głównym lub międzyplon ozimy w formie mieszanki utworzonej co najmniej z dwóch gatunków roślin w formie jarej lub ozimej z następujących grup: zboża, oleiste, pastewne, bobowate drobnonasienne, bobowate grubonasienne, miododajne (z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż). Organ nie uwzględnia wysiewu roślin bobowatych drobnonasiennych w trawę, mając na uwadze wytyczną szczegółową Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 września 2024 roku, (strona 14 dokumentu z karty 74 akt - X 2 punkt 6). Zatem z racji tego, że w skład mieszanki wchodziła życica wielokwiatowa (składnik "mieszanki gorzowskiej"), należało odmówić przyznania płatności do międzyplonów ozimych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga była zasadna. Kontroli Sądu poddano decyzję Dyrektora w części obejmującej odmowę przyznania skarżącemu płatności do międzyplonów ozimych. Podstawą tej decyzji uczyniono przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 – dalej: ustawa), zgodnie z którym płatności do rolnictwa węglowego i zarządzania składnikami odżywczymi są przyznawane, jeżeli rolnik: 1) realizuje praktyki służące zwiększeniu sekwestracji węgla w glebie i poprawie zarządzania składnikami odżywczymi, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 6, na działkach rolnych położonych na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów, spełniających warunki określone w art. 26, posiadanych przez tego rolnika na podstawie tytułu prawnego w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, oraz 2) uzyska minimalną liczbę punktów, określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 6, za realizację praktyk, o których mowa w pkt 1, na powierzchni działek rolnych, o których mowa w pkt 1. Wedle ust. 2, płatności do rolnictwa węglowego i zarządzania składnikami odżywczymi są przyznawane do liczby punktów uzyskanych przez rolnika za realizację praktyk, o których mowa w ust. 1 pkt 1, na powierzchni działek rolnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 493), płatności do rolnictwa węglowego i zarządzania składnikami odżywczymi są przyznawane za realizację co najmniej jednej z następujących praktyk służących zwiększeniu sekwestracji węgla w glebie i poprawie zarządzania składnikami odżywczymi: międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe. Wedle ust. 2 pkt 2, za realizację praktyk, o których mowa w ust. 1, przyznaje się następującą liczbę punktów: 5 pkt za hektar - w przypadku praktyki, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Zgodnie z § 6 ust. 1, w przypadku praktyki, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 2, punkty są przyznawane do powierzchni gruntów ornych, na których: 1) po plonie głównym lub po ugorowaniu są uprawiane międzyplony ozime, które nie są uprawą w plonie głównym w roku następującym po wysiewie tego międzyplonu, lub 2) wykonano wsiewkę śródplonową w uprawę w plonie głównym. Przepis § 6 ust. 2 stanowi, że punkty, o których mowa w ust. 1, są przyznawane, jeżeli rolnik wysieje: 1) wsiewkę roślin bobowatych drobnonasiennych lub mieszankę z udziałem roślin bobowatych drobnonasiennych w uprawę w plonie głównym lub 2) międzyplon ozimy w formie mieszanki utworzonej co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup: a) zboża, b) oleiste, c) pastewne, d) bobowate drobnonasienne, e) bobowate grubonasienne, f) miododajne - z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż. Stosownie do ust. 3, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, rolnik jest obowiązany do złożenia za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", w sposób określony w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, albo kierownikowi biura powiatowego Agencji, na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej, oświadczenia o dacie zbioru uprawy w plonie głównym w terminie 7 dni od dnia zbioru tej uprawy. Dalej organ powołał się na wytyczną szczegółową Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 września 2024 r. "na potrzeby realizacji praktyki Międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe ARiMR nie uwzględnia wysiewu roślin bobowatych drobnonasiennych w trawę". Wskazał, że dokument ten jest ogólnie dostępny (Wytyczne szczegółowe w zakresie pomocy w ramach płatności bezpośrednich, przejściowego wsparcia krajowego, płatności w ramach interwencji związanych ze środowiskiem, klimatem i innych zobowiązań w dziedzinie zarządzania, o których mowa w art. 69 lit, a rozporządzenia 2021/2115, wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych realizowanych w ramach art. 69 lit, d rozporządzenia 2021/2115 oraz warunkowości - Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Portal Gov.pl plik "II zmiana wytycznych", z dnia 20.09.2024 r., str. 14, pkt 6). Organ stwierdził, że z danych zawartych w aplikacji eWniosekPlus wynika, że skarżący zadeklarował na działkach rolnych: D, S, R, L, B międzyplon ozimy o składzie "trawy na g.o., koniczyna" na powierzchni 3,47 ha. W odwołaniu wskazał, że w skład mieszanki wchodziła procentowo: życica wielokwiatowa 45%, wyka ozima 40%, koniczyna inkarnatka 15%. Organ przyznał, że nie kwestionuje wysiewu tych roślin w międzyplonie, natomiast skład gatunkowy międzyplonu nie kwalifikuje go do przyznania płatności, bowiem zabrania tego wytyczna. Sąd stanowiska tego nie podziela. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw rozwoju wsi jest instytucją zarządzającą. Jak wynika z art. 6 ust. 2 ustawy, oprócz zadań określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, instytucja zarządzająca: 1) wykonuje nieprzypisane innym organom lub jednostkom organizacyjnym zadania państwa członkowskiego Unii Europejskiej, w tym w zakresie dotyczącym monitorowania i ewaluacji Planu, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1; 2) może powoływać, w drodze zarządzenia, organy opiniodawczo-doradcze w sprawach należących do zadań i kompetencji instytucji zarządzającej, w skład których mogą wchodzić przedstawiciele agencji płatniczej, instytucji pośredniczących, podmiotów wdrażających oraz inne osoby, których udział w pracach takich organów jest uzasadniony zakresem zadań tych organów; 3) wydaje agencji płatniczej, podmiotom wdrażającym, podmiotowi wdrażającemu instrumenty finansowe, instytucjom pośredniczącym, lokalnym grupom działania, zwanym dalej "[...]", o których mowa w przepisach o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, dyrektorowi Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B., powiatowym lekarzom weterynarii oraz beneficjentom wytyczne w zakresie realizacji Planu; te wytyczne nie mogą dotyczyć rozstrzygnięcia co do istoty sprawy indywidualnej. Najważniejsze znaczenie w rozpoznanej sprawie ma charakter prawny wytycznych. Jak wynika z art. 6 ust. 7 ustawy, instytucja zarządzająca: 1) podaje do publicznej wiadomości na swojej stronie internetowej wytyczne instytucji zarządzającej oraz ich zmiany; 2) ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji wytycznych instytucji zarządzającej oraz ich zmian. Wytyczne nie są więc prawem powszechnie obowiązującym (nie mają charakteru normatywnego), nie mogą więc być podstawą decyzji administracyjnej, ani decydować o wyniku sprawy. Wszystko to zresztą znalazło odzwierciedlenie w treści przepisu art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdzie wyraźnie zaznaczono, że "wytyczne nie mogą dotyczyć rozstrzygnięcia co do istoty sprawy indywidualnej". Po drugie, nie sposób tracić z pola widzenia, że wniosek skarżącego dotyczył płatności na 2023 r. (został złożony 29 maja 2023 r.), a wytyczne zostały wydane 20 września 2024 r. Organ nie powinien się więc na nie powoływać w sprawie dotyczącej płatności za 2023 r. Z wytycznej wynika, że "na potrzeby realizacji praktyki Międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe ARiMR nie uwzględnia wysiewu roślin bobowatych drobnonasiennych w trawę". Mieszanka wykorzystana przez skarżącego zawierała rośliny bobowate drobnonasienne. Nie jest sporne (zaświadczenie producenta co do składu mieszanki – k. 58 akt adm.), że w skład mieszanki wchodziła: życica wielokwiatowa (trawa), rośliny bobowate grubonasienne (wyka ozima) i bobowate drobnonasienne (koniczyna inkarnatka). Rozporządzenie natomiast dopuszcza międzyplon ozimy w formie mieszanki utworzonej co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup: a) zboża, b) oleiste, c) pastewne, d) bobowate drobnonasienne, e) bobowate grubonasienne, f) miododajne - z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż. Mieszanka wykorzystana przez skarżącego spełniała ten warunek, bo była utworzona z co najmniej dwóch gatunków roślin z następujących grup: bobowate drobnonasienne, bobowate grubonasienne plus pastewne (trawa). W związku z tym nie było podstaw do odmowy płatności z powołaniem się na odmiennej treści wytyczną, która nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Takie działanie naruszało zasadę praworządności (art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa). Po drugie, nawet chcąc respektować wytyczną, należało mieć na względzie fakt, że trawa była elementem mieszanki, nie mieliśmy więc do czynienia z wysianiem roślin bobowatych drobnonasiennych "w trawę". Kwestii tej organ nie analizował w ogóle, co dodatkowo przemawia za eliminacją decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzję organu w zaskarżonej części jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 , Dz. U. poz. 493) oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.) Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.) w wysokości obejmującej wpis od skargi. ak