III SA/Łd 939/17

Dnia 30 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: odrzucić skargę. a.l. III SA/Łd 939/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia 27 sierpnia 2017 r. J. K., działając na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] (doręczonej stronie w dniu 31 maja 2017 r.) polegającą na złożeniu propozycji pracy. Zaskarżonej czynności zarzucił: - naruszenie art. 165 ust. 3 , ust. 7, art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948) – dalej ustawa wprowadzająca KAS, poprzez brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy; - naruszenie art. 179, art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947) – dalej: ustawa o KAS, poprzez faktyczne zwolnienia jej ze służby pomimo nie wystąpienia określonych w powołanych przepisach przesłanek; - niekonstytucyjność zaskarżonej czynności poprzez jej niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności. Ponadto skarżący, z daleko idącej "ostrożności procesowej", na wypadek uznania przez sąd, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, wskazał, że właściwe zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS winny prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby. Wniósł także, na wypadek gdyby sąd administracyjny uznał, iż złożona mu propozycja pracy jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i uzasadnieniu, gdyż może to mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki. Uzasadniając wniesioną skargę wskazał, iż służbę w Służbie Celnej rozpoczął w roku 1988. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w P. na stanowisku Kierownika Referatu Ogólnego , w stopniu komisarza celnego. Dalej wskazał, iż w wyniku wprowadzenia ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, czynnością z dnia 15 maja 2017 r. przedstawiono mu propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł., Delegaturze [...] Urzędu Celno – Skarbowego w P., Czwarty Samodzielny Referat Spraw Ogólnych, na stanowisku starszego specjalisty. Skarżący pomimo kwestionowania legalności złożonej mu propozycji pracy, w dniu 7 czerwca 2017 r. zaakceptował przedstawione warunki, gdyż zmusiła go do tego aktualna sytuacja życiowa i osobista. Składając jednak oświadczenie o przyjęciu tych warunków zastrzegł, że będzie podejmować wszelkie kroki mające na celu pozostanie przy prawnie przysługującym statusie funkcjonariusza lub też jego odzyskanie. Strona wskazała także, iż kwestionując przedłożoną jej propozycję pracy ( stanowiąca w istocie zwolnienie ze służby) wniosła odwołanie, jednakże otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. informacje, z której wynika, że przedłożona mu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie nie przysługuje od niej odwołanie w trybie przepisów k.p.a. W związku z powyższym wniósł przedmiotową skargę, poprzedzoną wezwaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do złożenia propozycji służby. Dalej skarżący wskazał, iż zarówno w ustawie wprowadzającej KAS, jak i ustawie o KAS ustawodawca nie przewidział w ogóle prawnej możliwości tzw. "ucywilnienia funkcjonariuszy" poprzez odgórne zwolnienie ze służby i skierowanie do pracy, na podstawie przedstawionej propozycji pracy, w charakterze pracowników cywilnych. Z treści art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS wynika bowiem, że "pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy , o której mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 170 , odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie skarżącego użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" świadczy, że dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zasadność powyższego twierdzenia wynika także z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, zgodnie z którym "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Konieczność zaproponowania dotychczasowym funkcjonariuszom nowych warunków służby, a nie złożenie propozycji pracy wynika także, w ocenie skarżącego z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS. Ponadto zdaniem skarżącego stworzenie sytuacji, w której część z dotychczasowych funkcjonariuszy otrzymuje propozycję dalszej służby, a pozostałej części przedstawia się propozycję pracy, w charakterze pracowników cywilnych stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe, jak i z uwagi na fakt, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła żadna z przesłanek zwolnieniowej ze służby, na podstawie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, przeprowadzony wobec niej przez organ tzw. "proces ucywilnienia", w oparciu o pozaustawowe kryteria wprowadzone w oparciu o pismo Szefa KAS, uznać należy za bezpodstawny i rażąco naruszający prawo. W dalszej części uzasadnienia skargi strona przedstawiła argumentację, co do przebiegu jego służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia, jak i wykonywanych zadań i pełnionych funkcji, które w jego ocenie winny obligować Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do złożenia mu dalszej propozycji służby. W odpowiedzi na wniesioną skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż zaskarżone do sądu pismo nie jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Przedmiotowa propozycja pracy nie ustala bowiem, nie stwierdza, jak i nie potwierdza żadnych uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Stanowi ona jedynie propozycję określająca nowe warunki zatrudnienia, który przyjęcie lub odmowa przyjęcia zależna była tylko od woli skarżącej. Przedmiotowej propozycji pracy nie można także uznać za decyzję administracyjną, gdyż nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, jak i nie nakłada na skarżącego żadnego prawnego nakazu postępowania. Stanowi jedynie, jak już wcześniej wskazano przedstawienie nowych warunków pracy, których przyjęcie jest autonomiczną wolą strony. Dalej organ wskazał, iż z treści art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS wynika, iż pisemne złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. Ponadto szczególny charakter lex specialis ustawy wprowadzającej KAS w stosunku do innych pozostających w obrocie prawnym ustaw, tworzy nie tylko nową strukturę ale daje, w ocenie organu możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy. Natomiast odnośnie wniosku o oddalenie skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. powołując przepisy art. 165 ust. 3, ust. 7 art. 170 ustawy wprowadzającej ustawę KAS stwierdził, iż statuują one autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej, w zakresie rodzaju propozycji (to jest zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby) jaką jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Złożona skarżącemu propozycja pracy miała swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania jej za bezprawną i nieważną. Ponadto co istotne złożona skarżącemu propozycja pracy została przez niego przyjęta. Zdaniem organu z prawidłowej wykładni przepisów art. 165 ust. 3, ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające KAS wprost wynika, że możliwym jest wręczanie funkcjonariuszom tego rodzaju propozycji pracy, natomiast wyrażone w skardze stanowisko skarżącego stanowi następstwo niewłaściwej interpretacji powołanych przepisów. Wskazując na zasadność powyższego twierdzenia organ odwołał się reguł do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Organ wskazał nadto na szczególny charakter ustawy wprowadzającej KAS wobec przepisów ustawy o KAS. Pierwsza z nich zawiera szereg norm o charakterze przejściowym, jednorazowym, natomiast druga zawiera kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wprowadzeniem reformy Krajowej Administracji Skarbowej w życie. Istotnym dla sprawy są także cele reformy administracji skarbowej i skutki jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, to jest skonsolidowanie rozproszonej struktury administracji podatkowej i celnej, pozwalającej na spójne i jednolite realizowanie zadań z zakresu poboru należności podatkowych i celnych. Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Wskazać należy, że przed przedstawieniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tej sprawie skarga została w istocie wniesiona na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. dotyczące propozycji pracy. Organ wyjaśnił w piśmie kierowanym do skarżącego , że propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji a jednocześnie znajduje oparcie w przepisach prawa, co oznacza, że brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Oceniając dopuszczalność skargi Sąd uznał, że pismo nie stanowi aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. To zaś oznacza, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 3 i 4a – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a. Nie można mu przyznać charakteru aktu administracji publicznej, ani czynności o jakich mowa w artykule 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga w sposób władny o prawach i obowiązkach strony skarżącej. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącego i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącego. Należy dodać, ze do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie stosuje się przepisów Kpa, gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy). Wskazać należy, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, a ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność, bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych też względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucono skargę. a.l.