III SA/Łd 95/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant: Referent stażysta Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. III SA/Łd 95/09 U Z A S A D N I E N I E Orzeczeniem z dnia [...] (Nr [...]) Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. odmówił W. G. wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, że wcześniejszym orzeczeniem z dnia [...] zaliczono W. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczony stopień ma charakter trwały, a orzeczenie wydane było na stałe. Ponieważ – jak stwierdził organ – nie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia wnioskodawcy uzasadniającego zmianę stopnia niepełnosprawności, brak było podstaw do wydania nowego orzeczenia. Powyższą decyzję W. G. odebrał w dniu 22 grudnia 2008 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt administracyjnych sprawy. Orzeczenie zawierało pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł. W. G. złożył w dniu 22 stycznia 2009 roku odwołanie od powyższego orzeczenia, podkreślając fakt znacznego pogorszenia stanu zdrowia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przy MOPS w Ł. w dniu [...]. Jako podstawę prawną postanowienia organ odwoławczy wskazał art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2008 r Nr 14, poz, 92), art. 134 k.p.a. oraz § 19 ust. 3 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz.1328). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzję Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. skarżący otrzymał w dniu 22 grudnia 2008 roku. Oznacza to, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 5 stycznia 2009 r., a tymczasem odwołanie skarżący złożył osobiście w Miejskim Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. w dniu 22 stycznia 2009 roku, czyli po upływie ustawowego terminu. Odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie podpisane zostało przez Sekretarza i Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył W. G. Skarżący nie postawił formalnie żadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa. Uzasadniając swoją skargę wskazał jedynie na fakt złego samopoczucia oraz to, że jest osobą niepełnosprawną i nie może się samodzielnie poruszać, co – jak wskazał – było przyczyną niezłożenia odwołania w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Na rozprawie przed sądem skarżący popierał swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonego postanowienia, która wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Podstawowa regulacja prawna dotycząca orzekania o niepełnosprawności zawarta została w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 ze zm.). Artykuł 6 tej ustawy stanowi o powołaniu powiatowych (jako I instancja) i wojewódzkich (jako II instancja) zespołów orzekania o niepełnosprawności. Szczegółowe zasady orzekania o stopniu niepełnosprawności uregulowane zostały natomiast w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii (Dz. U. Nr 7, poz. 60) [dalej rozporządzenie]. Zgodnie z § 25 ust. 1 powołanego rozporządzenia, powiatowy zespół oraz wojewódzki zespół orzeka co najmniej w trzyosobowych składach orzekających, z zastrzeżeniem ust. 4, który z kolei stanowi, że orzeczenie o umorzeniu postępowania wydaje powiatowy zespół, a także wojewódzki zespół w składzie przewodniczący zespołu i wyznaczony przez niego członek zespołu. Powołane rozporządzenie posługuje się jednolitym pojęciem orzeczenia - zarówno dla orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, czyli orzeczeń merytorycznie rozstrzygających sprawę, jak i dla orzeczeń o charakterze proceduralnym - orzeczeń kończących postępowanie w sprawie (w razie zgonu osoby zainteresowanej oraz orzeczeń o umorzeniu postępowania w razie wycofania wniosku przez osobę zainteresowaną lub jej przedstawiciela ustawowego - § 10 ust. 5 rozporządzenia). Zarówno wojewódzki (jak i powiatowy) zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, rozpoznają sprawy w składach orzekających wyznaczonych spośród członków zespołu. Uczestniczą w tych składach przewodniczący i co najmniej dwaj członkowie (§ 25 powołanego rozporządzenia). Zasadą jest więc orzekanie przez składy co najmniej trzyosobowe. Warunek ten obowiązuje także w przypadku orzeczeń o charakterze proceduralnym. W szczególności sprawy stwierdzania niedopuszczalności odwołania nie są w powołanym rozporządzeniu uregulowane w sposób szczególny. Jedyny wyjątek, przewidziany przepisami, stanowi orzeczenie o umorzeniu postępowania (§ 25 ust. 4 rozporządzenia), które wydawane jest w składzie przewodniczący zespołu i wyznaczony przez niego członka zespołu. Oznacza to, że postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania – wobec braku regulacji szczególnej – powinno być wydane i podpisane przez wszystkich, co najmniej trzech członków składu orzekającego. Wojewódzkie Zespoły do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie są bowiem uprawnione, w zakresie uregulowanym przepisami tego rozporządzenia, do orzekania o niedopuszczalności odwołania z powodu upływu terminu jego wniesienia w innym składzie niż wskazany w przepisach rozporządzenia skład trzyosobowy. Wyjątki od zasady podpisywania decyzji (postanowień) przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechny jest przy tym pogląd, że do koniecznych elementów decyzji (a także postanowienia) należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków organu. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25). W świetle takiego stanowiska tym bardziej nie ma podstaw do odstępstwa od wymagań określonych w § 25 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 16 powoływanego rozporządzenia, stanowiącego, że powiatowy i wojewódzki zespół orzeka co najmniej w trzyosobowych składach orzekających, a orzeczenie takie winno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz podpisy członków składu orzekającego. W niniejszej sprawie orzeczenie (postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania) zawiera jedynie podpis przewodniczącego wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz podpis sekretarza tego zespołu. Nie spełnia więc ono wymogów wskazanego rozporządzenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje odzwierciedlenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 8/00 i analogicznie może znaleźć zastosowanie do niniejszych rozważań. Skoro zatem postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł. z dnia [...] zostało wydane i podpisane tylko przez przewodniczącego i jednego członka zespołu, mimo jednoznacznego brzmienia § 25 ust. 1 rozporządzenia, to zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p,a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa. Podlega ono zatem usunięciu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sąd nie rozważał merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na treść skargi, rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić czy został w niej sformułowany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dopiero po rozstrzygnięciu tej kwestii możliwe będzie zajęcie się ewentualnym stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze wskazane w niniejszym orzeczeniu okoliczności dotyczące ustalenia składu orzekającego powiatowych (wojewódzkich) zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności. R.A.