III SA/Łd 956/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [..] z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę, 2. oddala wniosek pełnomocnika Wojewody [..] o zwrot kosztów postępowania. III SA/Łd 956/04 U Z A S A D N I E N I E Zarządzeniem zastępczym z dnia [..], Nr [..], Wojewoda [..] – na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 190 ust. l pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2003 roku Nr 159 poz. 1547) – stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta w P. P. Z.. W sprawie ustalono, iż Radny Rady Miasta w P. P.Z. jest wspólnikiem spółki : Przetwórstwo Mięsne "A" spółka jawna z siedzibą w P. Spółka wpisana jest do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [..]. Przetwórstwo Mięsne "A" spółka jawna, w ramach działalności gospodarczej prowadzi m.in. sklep z wyrobami mięsnymi położony w P. przy ul. A. Sklep znajduje się w budynku położonym na nieruchomości o nr ewidencyjnym A , stanowiącej własność gminy P. (tytuł własności - decyzja komunalizacyjna Nr A zawiadomienie o wpisie do księgi wieczystej kw [..] z dnia [..]). O fakcie prowadzenia przez spółkę, której wspólnikiem jest P. Z., działalności gospodarczej z wykorzystaniem nieruchomości będącej własnością gminy P., Wojewoda dowiedział się w dniu 24 lutego 2004 roku z pisma mieszkańca P., jak również z artykułów prasowych, jakie ukazały się w gazetach: A i B - wydanie z dnia 9 kwietnia 2004 roku. Prezydent Miasta P., pomimo skierowania do niego 3 pism (z dnia 9 marca 2004 roku, z dnia 31 marca 2004 roku, z dnia 15 kwietnia 2004 roku, ), nie wyjaśnił, na jakiej podstawie spółka, której wspólnikiem jest P. Z. korzysta z nieruchomości komunalnej. W dniu 15 marca 2004 roku Prezydent Miasta P. poinformował, że Urząd Miasta P. nie podpisywał żadnej umowy dzierżawy (najmu) lokalu użytkowego z radnym Panem P. Z., bądź spółką, w której jest wspólnikiem (pismo znak: [..]) Odpowiedzi w tej sprawie nie udzieliła również Rada Miasta w P. (pismo skierowane do Rady z dnia 14 maja 2004 roku ). Wojewoda [..] w dniu 22 czerwca 2004 roku wezwał Radę Miasta w P. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego P. Z.. Rada pomimo upływu wyznaczonego 30 - dniowego terminu nie podjęła stosownej uchwały, o czym świadczy wyciąg z protokołu XXI sesji Rady Miasta P., która odbyła się w dniu 30 czerwca 2004 roku. Wojewoda [..], po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 30 lipca 2004 roku - wydał zarządzenie zastępcze.. Uznał bowiem, iż stan faktyczny w sprawie wyczerpuje dyspozycję art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie zastępcze złożyła Gmina P. Wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego (art. 24 f o samorządzie gminnym) oraz o zasądzenie od Wojewody [..] na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, iż istotą i duchem zapisów art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym jest zakaz prowadzenia działalności na warunkach preferencyjnych, specjalnych, szczególnych, ze szkodą dla majątku gminy. Tylko taka interpretacja tych zapisów – według skarżącego - ma sens, ponieważ inna wykładnia art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym powoduje oczywiste nierówne i dyskryminujące traktowanie osób prowadzących działalność gospodarczą, a posiadających mandat radnego. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż Radny P. Z. od ponad 14 lat wynajmował lokal użytkowy położony w P. przy ulicy A w przekonaniu, że był on własnością osób fizycznych w administrowaniu najpierw Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej, następnie Zarządu Nieruchomościami Miejskimi, a w końcu Towarzystwa Budownictwa Społecznego. W takiej samej świadomości pozostawał wynajmując lokal przy ulicy A Faktycznie lokal ten od dnia 14 września 2004 roku nie jest własnością Gminy P. , bowiem sprzedany został w sierpniu 2004 roku. Ponieważ art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym wprowadzał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, to – w ocenie skarżącego - w chwili obecnej brak tego naruszenia powoduje, że zarządzenie zastępcze Wojewody [..] stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność aktów organów administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [..] (które jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – przywoływany art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)) było niezgodne z prawem. Stosownie do art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2003 roku Nr 159, poz. 1547) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego we wskazanym przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanych przepisów, nie podejmuje odpowiedniej uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98 a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym). W razie bezskutecznego upływu 30 dniowego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W niniejszej sprawie tryb ten został zachowany. Bezspornym jest, iż Radny P. Z., w okresie sprawowania funkcji radnego prowadził działalność gospodarczą (sklep mięsny) z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat. Wynika to wprost z umowy najmu lokalu użytkowego z dnia 13 listopada 2003 roku, w której to umowie najemcą było Przetwórstwo Mięsne " A" Spółka jawna (reprezentowana przez P. Z.), a wynajmującym Gmina P. Mienie komunalne służyło więc działalności gospodarczej prowadzonej przez Radnego. Bezpodstawny jest argument podnoszony przez stronę skarżącą w skardze, iż P. Z. nie wiedział kto jest właścicielem najmowanej przez niego nieruchomości. Z treści powołanej wyżej umowy najmu z dnia 13 listopada 2003 r. wynikało kto jest stroną umowy. Radny P. Z. podpisywał umowę z Gminą P. w imieniu i na rzecz której działało Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w P. Niezasadny jest także zarzut bezprzedmiotowości zaskarżonego aktu z tego powodu, że od dnia 14 września 2004 roku nieruchomość, gdzie znajduje się sklep prowadzony przez spółkę, której wspólnikiem jest P. Z., nie jest własnością Gminy P. Istotne bowiem w sprawie jest, iż w momencie zawierania przez skarżącego umowy najmu lokalu użytkowego, doszło do naruszenia art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, skutkiem czego zastosowanie znalazła sankcja z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Fakt, iż po wydaniu zarządzenia zastępczego właścicielem lokalu przestała być Gmina, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem tego aktu, gdyż tej oceny dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, iż istotą i duchem przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zakaz prowadzenia działalności na warunkach preferencyjnych, specjalnych. Brak jest podstaw do takiej wykładni tego przepisu. Ustawodawca nie wskazał na korzystanie z tego mienia na warunkach preferencyjnych. Art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem antykorupcyjnym i ma prowadzić, co do zasady, do wykluczenia takich sytuacji, w których może dojść do konfliktu interesów (głównie majątkowych) radnego i gminy, którą radny reprezentuje. Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem majątku ruchomego lub nieruchomego, będącego własnością gminy, w której sprawują mandat. Należy zauważyć, że wspomniany zakaz znajduje zastosowanie zarówno do lokali użytkowych wykorzystywanych do prowadzenia handlu, jak i mienia ruchomego (na przykład samochodów, sprzętu biurowego). Zakaz sformułowany w tym przepisie ma charakter bezwzględny, a za jego szeroką interpretacją przemawia bez wątpienia interes publiczny. Ustawodawca precyzyjnie określił w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym krąg radnych, których ów zakaz dotyczy. O jego zastosowaniu przesądza już sam fakt, że do działalności gospodarczej wykorzystywane jest mienie gminy, w której radny sprawuje mandat. Nie oznacza to jednak, że radny nie może prowadzić tej samej działalności gospodarczej z wykorzystaniem majątku będącego własnością osób prywatnych bądź Skarbu Państwa. W tej sytuacji skoro radny sam nie zrezygnował z mandatu, a rada nie podjęła uchwały o jego wygaśnięciu, zarządzenie wojewody ma oparcie w przepisach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż wydane przez Wojewodę [..] zarządzenia zastępcze z dnia [..], Nr [..] nie narusza przepisów postępowania i prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 wskazanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił wniosek pełnomocnika Wojewody [..] o zwrot kosztów postępowania.