III SA/Łd 960/19

Dnia 23 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Rady Powiatu Zgierskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 września 2019 r. nr PNIK-I.4131.801.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia oddala skargę III SA/Łd 960/19 UZASADNIENIE W dniu 19 sierpnia 2019 r. Rada Powiatu Zgierskiego działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 511) – dalej: u.s.p.; art. 30 ust. 6 , art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz.,U. z 2018 r. poz. 967 zez zm.)- dalej: K.N., podjęła uchwałę nr XI/96/19 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia. Zawiadomieniem z dnia 9 września 2019 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie ar.t 79 ust. 5 u.s.p. poinformował Radę Powiatu Zgierskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego, celem kontroli legalności w/w uchwały, w związku wątpliwościami organu nadzoru, co do zgodności § 4 uchwały określającego jej wejście w życie z wsteczną mocą obowiązującą; oraz § 6 ust. 2 pkt a, e, f, g załącznika do uchwały regulującego szczegółowe warunki przyznawania nauczycielowi dodatku motywacyjnego. W odpowiedzi na powyższe Rada Powiatu Zgierskiego pismem z dnia 12 września 2019 r. wyjaśniła, że podjęcie przedmiotowej uchwały było konsekwencją przeprowadzonej przez ustawodawcę ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. nowelizacji K.N. i wprowadza jedynie, w stosunku do poprzednio obowiązującej uchwały, korzystne zmiany dla osób objętych jej oddziaływaniem, polegające na zwiększeniu stawki dodatku funkcyjnego za sprawowanie funkcji wychowawcy klasy i zastosowanie do obliczenia pozostałych dodatków kształtowanych uchwałą zwiększonej kwoty bazowej. Brak możliwości przewidzenia daty publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, stanowiło zagrożenie niewykonania art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej K.N. Wejście uchwały w życie po dniu 1 września 2019 r. skutkowałoby bowiem, iż zwiększona stawka dodatku funkcyjnego za sprawowanie funkcji wychowawcy klasy przysługiwałaby nauczycielom dopiero od dnia 1 października 2019 r. Tym samym treść kwestionowanego przez organ nadzoru § 4 uchwały gwarantuje nauczycielom wyrównanie przed dniem 30 września stawki dodatku za ten miesiąc. Co więcej możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej wynika z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 200 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz.1461). Natomiast odnośnie zastrzeżeń, co do § 6 pkt 2 lit. a, e, f, g załącznika do uchwały Rada Powiatu Zgierskiego wskazała, iż zawarte w nim szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, mieszczą się w warunku ogólnym określonym w § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 416). Ponadto podkreślono, iż zakwestionowane warunki szczegółowe są powielane w identycznej treści, w podejmowanych przez Radę uchwałach począwszy od 2005 r. i nigdy dotąd nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 września 2019 r., znak PNIK-I.4131.801.2019 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § 6 pkt 2 lit. a, e, f, g Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 19 sierpnia 2019 r., nr XI/96/2019. Uzasadniając organ nadzoru wskazał, iż przychylił się do wyjaśnień Rady, co do zasadności treści § 4 uchwały regulującego wsteczną moc obowiązywania podjętej uchwały, podkreślając w tym miejscu konieczność każdorazowego uzasadnienia takiego rozwiązania, które powinno stanowić integralną część podejmowanej uchwały. Natomiast, co do § 6 pkt 2 lit a, e, f, g załącznika do uchwały organ nadzoru wskazał, że delegację do wprowadzenia dodatku motywacyjnego dla nauczycieli stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawiera § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Należą do nich osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym, osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze, wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania, zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem oraz realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. W przedmiotowej uchwale Rada Powiatu Zgierskiego przyjmując szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego przekroczyła ogólne kryteria przyjęte przez ustawodawcę w w/w rozporządzeniu z 2005 r., bowiem de facto zamiast dokonać ich uszczegółowienia, w rzeczywistości ustanowiła nowe. Zdaniem Wojewody Łódzkiego systematyczne i efektywne przygotowanie się realizacji przydzielonych obowiązków, dbałość o estetykę i funkcjonalność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych i innych urządzeń szkolnych, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej, w tym pedagogicznej, a także rzetelne i terminowe wywiązywanie się z poleceń służbowych oraz przestrzeganie dyscypliny pracy i budżetowej należą do podstawowych obowiązków związanych z praca nauczyciela i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 powołanego rozporządzenia. Tym samym uzależnienie od nich przyznania dodatku motywacyjnego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem oraz stanowi przejaw przekroczenia przez Radę Powiatu Zgierskiego delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 6 pkt 1 lit. a, e, f, g załącznika do uchwały. Ponadto organ nadzoru wskazał na nieprawidłowy, stosownie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283) podział przedmiotowej uchwały na jednostki redakcyjne zastosowane przez Radę. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Powiatu Zgierskiego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym podniosła, iż wbrew twierdzeniu Wojewody Łódzkiego § 6 pkt 2 lit. a,e, f, g, załącznika do uchwały z dnia 19 sierpnia 2019 r. , nr XI/96/19 są zgodne z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Powołany przepis reguluje jedynie ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, a zadaniem jednostki samorządu terytorialnego, jako organu prowadzącego , jest stosownie do treści art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N. określenie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatku motywacyjnego. Dalej strona skarżąca wskazała, iż zakwestionowane warunki przyznawania dodatku motywacyjnego odnoszą się do kryterium jakości świadczonej pracy i wpisują się w ogólny warunek przyznawania tego dodatku określony w § 6 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Dodatek motywacyjny jest bowiem dodatkiem do związanym z jakością świadczonej pracy i wykonywaniem dodatkowych zadań lub zajęć rzez nauczyciela, a nie tylko dodatkiem w związku z wykonywaniem przez nauczyciela pracy dodatkowej. Takie stanowisko było przyjmowane przez Radę począwszy o d roku 2005 i nigdy nie było kwestionowane przez organ nadzoru. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca odniosła się do kwestii wadliwego podziału przedmiotowej uchwały na jednostki redakcyjne, uznając stawiany przez Wojewodę zarzut za nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe Rada Powiatu Zgierskiego wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast zakres tej kontroli określa art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Rada Powiaty Zgierskiego uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 września 2019 r. stwierdzające nieważność § 6 pkt 2 lit. a, e, f, g Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 19 sierpnia 2019 r., nr XI/96/2019 – dalej Regulamin. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 511) – dalej: u.s.p., który zawiera upoważnienie wojewody, jako organu nadzoru stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu, w całości lub w części, w przypadku jej sprzeczności z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Natomiast istotą sporu pozostaje kwestia, czy przyjęte przez Radę Powiatu Zgierskiego w § 6 pkt 2 lit. a, e, f, g Regulaminu szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego (odpowiednio: uzyskiwanie, z uwzględnieniem możliwości uczniów oraz warunków pracy nauczyciela znaczących osiągnięć dydaktyczno- wychowawczych potwierdzonych wynikami klasyfikacji końcoworocznej, wynikami egzaminów i sprawdzianów zewnętrznych albo sukcesami w konkursach, zawodach , olimpiadach, itp.; prowadzenie lekcji otwartych w ramach prac zespołu przedmiotowego lub z własnej inicjatywy; umiejętne rozwiązywanie problemów wychowawczych uczniów we współpracy z ich rodzicami lub opiekunami prawnymi; pełne rozpoznanie środowiska wychowawczego uczniów, aktywne i efektywne działanie na rzecz uczniów o specjalnych potrzebach edukacyjnych, z uwzględnieniem ich potrzeb, w szczególności w stałej współpracy z rodzicami, właściwymi instytucjami i osobami świadczącymi pomoc socjalną) uchwalane zostały z naruszeniem określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 967 zez zm.)- dalej: K.N. delegacji ustawowej organu jednostki samorządu terytorialnego prowadzącego szkołę do określenia w drodze regulaminu, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego między innymi wysokości stawek dodatku motywacyjnego oraz z § 6 wydanego na podstawie art. 30 ust. 5 K.N. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz.416)- dalej: rozporządzenie z 31 stycznia 2005 r. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie stwierdził naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego przepisu prawa materialnego, czy też prawa procesowego, które to naruszenie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N. organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Wskazać na wstępie należy, iż przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podkreślenia wymaga również, iż orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zawarte w powołanym wyżej art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N. sformułowanie "szczegółowych warunków" należy rozumieć czynnik od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa, wydawnictwo PWN 2003r. tom IV str.354).Przy czym co istotne "szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego", o których mowa w delegacji z art.30 ust.6 pkt.1 K.N., muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2010 r., III SA/Kr 1007/09; wyrok WSA w Łodzi z 8 stycznia 2020 r., III SA/Łd 877/19; www.cbois.nsa.gov.pl). Dalej wskazać należy, iż przyznana w powyższym zakresie organowi prowadzącemu szkołę kompetencja prawodawcza ma na celu konkretyzację ogólnych warunków określonych w wydanym na podstawie art. 30 ust. 5 K.N. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416.), w tym miedzy innymi dodatku motywacyjnego. W myśl § 6 powołanego rozporządzenia do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę analiza treści powołanego wyżej § 6 rozporządzenia pozwala na uznanie, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to użyte w przywołanym przepisie sformułowania takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych". "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Innymi słowy dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej a nie za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Można zatem wywieźć, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli czy to osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem czy też wprowadzeniem innowacji. Odnosząc powyższe stwierdzenia do treści zakwestionowanych przez organ nadzoru § 6 pkt 2 lit. a, e, f, g Regulaminu należy stwierdzić, iż określone w nich warunki uzasadniające przyznanie dodatku motywacyjnego stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w powyżej przywołanym § 6 rozporządzenia. Tym samym w świetle spornych postanowień Regulaminu wynagrodzenia dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela co jest sprzeczne z analizowanym § 6 rozporządzenia. Co więcej zakwestionowane szczegółowe warunki przyznania dodatku motywacyjnego, jak słusznie wskazuje organ nadzoru, w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia 31 stycznia 2005 r., co oznacza, iż pozostają one sprzeczne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi, a nadto zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N. Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje argumentacja strony skarżącej, iż zakwestionowane przez organ nadzoru szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego stanowią powielenie treści poprzednio podejmowanych przez Radę Powiatu Zgierskiego uchwał w powyższym zakresie, do których nigdy dotąd nie były zgłaszane jakiekolwiek zastrzeżenia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę powyższa okoliczność nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych przepisów obecnego regulaminu wynagradzania. Ponadto fakt uprzedniego niezakwestionowania w trybie nadzoru, podejmowanych przez skarżącą uchwał nie może sanować uchwalania regulacji sprzecznych z obowiązującym prawem. Sąd nie neguje również ciążącego na jednostce samorządu terytorialnego obowiązku uszczegółowienia ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, co strona akcentuje we wniesionej skardze, niemniej jednak wypełnienie powyższego obowiązku nie może przekraczać zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N. i musi być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. a.l.