III SA/Łd 963/13

Dnia 16 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego w związku ze złożeniem sprzeciwu wobec podjęcia kontroli podatkowej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić na rzecz skarżącego R. M. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi i zaksięgowaną w dniu 20 września 2013 roku pod poz. 3556. III SA/Łd 963/13 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a w związku z art. 84c ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] nr [...] umarzającą w całości postępowanie wszczęte w związku ze złożeniem sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. kontroli podatkowej w Firmie Handlowej "A" R. M.. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 lipca 2010 r. na podstawie upoważnienia z dnia 30 lipca 2010 r. wszczęta została u podatnika kontrola podatkowa. W dniu 10 sierpnia 2010 r. do Urzędu Celnego w P. pełnomocnik podatnika wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. odmówił przywrócenia 3 dniowego terminu do złożenia sprzeciwu argumentując, że termin ten jest terminem prawa materialnego, niepodlegającym przywróceniu. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Izby Celnej w Ł. postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Kontrola podatkowa zakończyła się 16 sierpnia 2010 r. w dniu doręczenia protokołu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011r. sygn. akt I SA/Łd 1261/10 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Ł. wskazując, że termin, o którym mowa w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest terminem procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I GSK 698/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ od tego wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy powołując przepis art. 58 § 1 k.p.a. wskazał, iż pełnomocnik skarżącego zarówno we wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie sprzeciwu jak i w zażaleniu na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w P. nie wskazał na żadne obiektywne okoliczności, które uniemożliwiałyby mu złożenie wniosku w terminie. Organ wskazał także, że skarżący w dniu rozpoczęcia kontroli został pouczony o podstawowych prawach i obowiązkach kontrolowanego, co potwierdził podpisem na pouczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na skutek skargi wniesionej przez R. M. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. III SA/Łd 970/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 12 sierpnia 2010 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. Sąd uznał, że powoływane przez organ zapisy zawarte w punkcie 21 pouczenia mają charakter lakoniczny. Ograniczają się do podania informacji o możliwości wniesienia sprzeciwu i wskazania szeregu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wśród wymienionych przepisów zabrakło art. 84 c ust. 3, w którym podany jest termin na wniesienie sprzeciwu. W pouczeniu nie podano także organu, do którego należy skierować sprzeciw. W ocenie Sądu o terminie przewidzianym na wniesienie sprzeciwu strona powinna zostać pouczona w sposób dokładny, także z tej przyczyny, że termin ten jest bardzo krótki i odbiega od innych terminów określonych w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej. W tej sytuacji organ powinien wyraźnie i jednoznacznie pouczyć kontrolowanego w ciągu ilu dni może wnieść sprzeciw i do jakiego organu go skierować. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z 23 maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. przywrócił R. M. termin do wniesienia sprzeciwu i jednocześnie decyzją z tej samej daty umorzył w całości postępowanie wszczęte w związku ze złożeniem sprzeciwu wskazując, że sprzeciw nie wywołuje skutków w stosunku do zakończonych już czynności kontrolnych. Organ nie może wskutek rozpatrzenia sprzeciwu wydać postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych ani postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bowiem czynności te zostały zakończone. W związku z powyższym postępowanie wszczęte sprzeciwem na podjęcie i wykonywanie kontroli podatkowej na podstawie upoważnienia z 30 lipca 2010 r. stało się bezprzedmiotowe. Uzasadniało to wydanie na podstawie art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania i uchylenie się przez organ od rozpatrzenia zarzutów podniesionych w sprzeciwie oraz naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie i doręczenie kontrolującemu protokołu kontroli w okresie, o którym mowa w art. 84c ust. 9 pkt 1 ustawy. Dyrektor Izby Celnej w zaskarżonej decyzji z dnia 16 lipca 2013 r. podtrzymał argumentację organu I instancji oraz kierując się zasadą informowania wyjaśnił stronie swoje stanowisko odnośnie zarzutów podniesionych w sprzeciwie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stosowanego na podstawie art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i pominięcie tego, decyzja organu I instancji jest decyzją rażąco naruszającą porządek prawny z uwagi na to, że organ ten wszczął w sprawie przedmiotowego sprzeciwu odrębne (nowe) postępowanie, które zakończył decyzją z dnia 23 maja 2013 r. Zarzucił także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez to, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie sprzeciwu jednocześnie wypowiada się merytorycznie co do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a nadto podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o odrzucenie skargi i wskazywał, że postępowania dotyczące sprzeciwu wydane na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie podlegają właściwości sądu administracyjnego. Powoływał się w tym względzie na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypadku uznania, iż Sąd jest właściwy do rozpoznania skargi wnosił o jej oddalenie . Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. II GPS 3/13 cofnął skargę w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) [ dalej p.p.s.a. ] . Z treści art. 3 § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa pozostaje w zakresie jego kognicji i czy spełnione są wymogi dopuszczalności skargi Braki w tym zakresie wyłączają zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych w ustawie p.p.s.a. Wynika to wprost z art. 58 § 1 p.p.s.a., który m.in. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie wszczęte w związku ze złożeniem przez skarżącego sprzeciwu na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2013, poz. 672 ). Kwestia czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie tego przepisu przysługuje skarga do sądu administracyjnego budziła poważne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzeczeniach, w których prezentowane było stanowisko o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego wskazywano, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem mającym na celu ustalenie stanu faktycznego i nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Samo odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniu kontrolnym przepisów K.p.a. nie daje podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. W dniu 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. II GPS 3/13 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę następującej treści "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego." Jak stanowi art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z cytowanego przepisu, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podzielając pogląd przedstawiony w powyższej uchwale, stwierdza, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego było niedopuszczalne. Z powyższych względów skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ak