III SA/Łd 97/18

POSTANOWINIE Dnia 12 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Łódź-Polesie na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 listopada 2016 r. na 4812/VII/16 w sprawie "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łodzi na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r., opracowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością postanawia: odrzucić skargę. Prezydent Miasta Łodzi, zarządzeniem z 14 listopada 2016 r. nr 4812/VII/16 w sprawie "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r., opracowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, po sprawdzeniu "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r., opracowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, stwierdził: 1) że taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r. zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; 2) celowość ponoszenia kosztów, przyjętych do kalkulacji cen i stawek opłat za dostawę wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r. W § 2 zarządzenia określono, że wchodzi ono w życie z dniem wydania. Podstawę wydania zarządzenia stanowił art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej; "u.s.g.") oraz art. 24 ust. 4 oraz w związku z art. 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.). Skargę na powyższe zarządzenie wniósł w dniu 19 stycznia 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Łódź-Polesie wskazując, że zaskarża zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 14 listopada 2016 r. nr 4812/VII/16 w sprawie "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r., opracowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w zakresie wprowadzającym opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej w kwocie 193,16 zł netto (208,60 zł brutto) oraz do sieci kanalizacyjnej w kwocie 173,09 zł netto (186,90 zł brutto), tj. pkt 4.7. Skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 u.s.g. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz obowiązującego wówczas art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.; dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia, w drodze zarządzenia prezydenta miasta, obowiązku spełnienia zasad udziału finansowego mieszkańców gminy Łódź w budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i odprowadzania ścieków, wobec nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do urządzeń wodociągowych i kanalizacji. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w zaskarżonej części. W ocenie skarżącego zarządzenie to, we wskazanym zakresie, zostało podjęte bez upoważnienia prawnego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje bowiem gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym do wprowadzenia opłat związanych z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz związanych z włączeniem się do nich. Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej podjęcia wskazano przepisy art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Pierwszy z wymienionych przepisów stwierdza jedynie, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Również art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawierały upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków oraz partycypowania w kosztach budowy sieci. Stanowią one jedynie kompetencje do określenia i wystąpienia o zatwierdzenie taryfy. Z przepisów tych nie wynika kompetencja do nałożenia obowiązku uiszczania opłaty za przyłączenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem Prezydenta Miasta Łodzi, skarżący błędnie przyjął, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego i tym samym nie obowiązują go terminy do wniesienia skargi określone w art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie prawo do wniesienia skargi na akty prawa miejscowego przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka nie jest ograniczone żadnym terminem. W pozostałych sprawach, bieg terminu do wniesienia skargi przez ww. podmioty (jako terminu liczonego w miesiącach) rozpoczyna się od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Zdaniem organu, zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład całej wspólnoty samorządowej, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, dotyczącym weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, adresowanym wyłącznie do jednostek podległych organowi wydającemu ten akt. Potwierdzeniem stanowiska, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi nie stanowi aktu prawa miejscowego jest, w ocenie organu, również podstawa prawna jego wydania. Zarządzenie zostało bowiem wydane na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 40 u.s.g., stanowiącym podstawę do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: p.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Termin ten w przypadku skargi wnoszonej przez prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Powyższy termin nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 p.p.s.a). Powołane wyżej brzmienie przepisu art. 53 p.p.s.a. - obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. – ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zatem zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi wydane zostało w dniu 14 listopada 2016 r., to kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a przed w/w nowelizacją. W niniejszej sprawie niesporne jest przekroczenie 6-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zatem dla zachowania terminu do wniesienia skargi istotne znaczenie ma przesądzenie, czy zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łodzi ma charakter prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Akt podejmowany przez organ jednostki samorządu terytorialnego będący aktem prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym. że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W ocenie Sądu, zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 listopada 2016 r. nr 4812/VII/16 w sprawie "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2017 r., opracowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, wydane na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd podziela tym samym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniach z dnia: 18 maja 2016 r. sygn. II GSK 1149/16, 28 lutego 2018 r. sygn. II GZ 72/18, 21 marca 2018 r. sygn. I GZ 32/18, 23 marca 2018 r. sygn. I GZ 56/18 oraz w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA). Podane wyżej orzeczenia odnosiły się co prawda do uchwał rad gminy w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jednak z uwagi na fakt, że podlegające w niniejszej sprawie zarządzenie odnosi się do tej samej materii, gdyż kontrola stawek proponowanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne odbywa się dwuetapowo, uznać należy że poglądy w nich wyrażone mają zastosowanie także do zarządzenia prezydenta miast (wójta, burmistrza) wydanego na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5a). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego (ust. 5b). Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (ust. 6). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1 (ust. 7). Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (ust. 8). Jak zaznaczono, z powyższych przepisów wynika, iż kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). W przypadku natomiast, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W ocenie Sądu, zarządzenie wydane przez Prezydenta Miasta na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w przedmiocie sprawdzenia i weryfikacji taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Z art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika jedynie uprawnienie organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, natomiast żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega ani zarządzenie prezydenta miasta (wójta burmistrza) o sprawdzeniu taryfy ani uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Podsumowując Sąd uznał, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Sądu dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a., terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia Prezydent Miasta Łodzi w przedmiocie sprawdzenia i weryfikacji taryfy. Dzień ten określony został w § 2 zarządzenia jako dzień jego podjęcia tj. 14 listopada 2016 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z prezentaty na skardze dzień 19 stycznia 2018 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony, a zatem skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.