III SA/Łd 97/21

Dnia 6 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 roku sprawy ze skargi K. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...]; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. Z., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A 49, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej K. J. z urzędu. Wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. ( na druku RDZ) K. J. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa o COVID-19". Decyzją z dnia [...] znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji Europejskiej - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z dnia 20 marca 2020 r.). Z Komunikatu Komisji wynika, że pomoc może być przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w dniu 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji, w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym UE w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r.). W oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego; b) w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału według ksiąg spółki; c) podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Zgodnie z art. 10 i art. 11 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498 ze zm.), upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny. Z kolei dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące. Organ ustalił, że na dzień 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie skarżącego wynosiła 18.089,13 zł, która przewyższyła sumę przypisów składek za 2019 r., wynoszącą 12.132,89 zł. Wynika z tego, że skarżący na dzień 31 grudnia 2019 r. opóźniał się z wykonywaniem swoich zobowiązań pieniężnych nie tylko przez okres dłuższy niż trzy miesiące, ale przez ponad rok. Powyższe z kolei oznaczało, że na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżący znajdował się w trudnej sytuacji, wskutek czego Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł zwolnić skarżącego z opłacania należności z tytułu składek. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając rażące naruszenie równości społecznej. Stwierdził, że ma jedynie zaległości w składkach, podobnie jak wielu jego znajomych z branży przewozów taxi osobowych, których zwolniono z ich spłaty, mimo że również posiadają oni zaległości w składkach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] odmawiającą zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 23 września 2020 r. wysłano do skarżącego prośbę o wypełnienie i przesłanie formularza, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Wyjaśnił ponadto, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, o której mowa w sekcji 3.1 Komunikatu Komisji Europejskiej – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID -19 (Dz.Urz. UE C91I z 20marca 2020 r.). Komunikat ten Komisja Europejska kilkakrotnie zmieniała. W związku z powyższym oraz uwzględniając wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, do ustalenia sytuacji ekonomicznej podmiotu niezbędne były dodatkowe informacje, o które proszono stronę w formularzu wysłanym pismem z dnia 23 września 2020 r. Pismo to, wysłane za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych, uznano za doręczone 12 października 2020 r. W piśmie skarżący został poinformowany, że nie przesłanie formularza w wyznaczonym terminie spowoduje, że zostanie utrzymana w mocy decyzja o odmowie zwolnienia i opłacania należności. Skoro strona nie dotrzymała terminu określonego w ww. piśmie, to należało utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] W skardze do Sądu skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że, w jego ocenie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych narusza zasady sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił także, iż ocena organu nie była dowolna a badanie sytuacji finansowej skarżącego nie nastąpiło w oparciu o niejasne kryteria. Kryteria te wynikały z przywołanych wcześniej przepisów unijnych. Skarżący w trakcie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie skorzystał z możliwości bardziej wszechstronnego przedstawienia swojej sytuacji ekonomiczno-finansowej. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego, poprzez ustanowienie adwokata. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. poparła skargę wniesioną przez skarżącego oraz wniosła o przyznanie jej wynagrodzenia. W uzasadnieniu pisma stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji jako podstawę utrzymania w mocy decyzji I instancyjnej wskazano niezłożenie przez stronę wypełnionego formularza załączonego do pisma organu z dnia 23 września 2020 r. w terminie wskazanym przez organ. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było jednak podstaw do uznania przez organ, że pismo z 23 września 2020 wraz z formularzem zostało skutecznie doręczone stronie, a w konsekwencji, że skarżący nie dopełnił obowiązku złożenia formularza zgodnie z wezwaniem. W konsekwencji brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji wydanej w I instancji. Podniosła, że zgodnie z art. 391 § 1. k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Ponadto w myśl art. 391 § 1 a - 1c k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do strony lub innego uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego w innych określonych przez organ kategoriach spraw indywidualnych załatwianych przez ten organ. Może także wystąpić o wyrażenie zgody, o której mowa w § 1 pkt 3 lub w § 1a, przesyłając to wystąpienie za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny strony lub innego uczestnika postępowania,. Do wystąpienia, o którym mowa w § 1b, nie stosuje się art. 46 § 3-8. Zgodnie z art. 31 zq ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu Covid-19 ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2. Zgodnie z ust. 6 w przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS, informacja, o której mowa w ust. 5 udostępniana jest wyłącznie w tym profilu. Zgodnie z ust. 7 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji. Wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec-maj 2020 został przez skarżącego złożony w formie pisemnej. W toku postępowania nie występował do organu o doręczenie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, ani też organ nie zwracał się do skarżącego o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego. Wobec powyższego organ miał obowiązek doręczać stronie wszystkie pisma w sposób wskazany w art. 39 k.p.a. Obowiązku tego nie uchylała regulacja zawarta w art. 39 zq ustawy o przeciwdziałaniu Covid – 19, zgodnie z którą w przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS, informacja o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo jest udostępniana wyłącznie na tym profilu. Jak wynika bowiem z treści ww. przepisu, w postępowaniu mającym za przedmiot rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 31 zo ustawy możliwość doręczenia stronie pisma poprzez jego udostępnienie wyłącznie w systemie teleinformatycznym ZUS dotyczy wyłącznie informacji o zwolnieniu płatnika składek z obowiązku opłacania należności, a zatem pisma informującego płatnika o pozytywnym rozpatrzeniu jego wniosku, zgodnym z jego interesem. W konsekwencji zatem organ prowadząc postępowanie na podstawie wniosku złożonego w formie pisemnej winien był przestrzegać przepisów dotyczących doręczeń w tak wszczętym postępowaniu. W toku postępowania jedynie w przypadku informacji, o której mowa w art. 31 zq ust. 5 organ mógł odstąpić od doręczenia pisma w trybie art. 39 k.p.a., bowiem jedynie w tym zakresie ustawa o przeciwdziałaniu Covid – 19 wprowadziła uregulowanie odmienne. W pozostałym zakresie organ ma obowiązek przestrzegać kodeksowych regulacji dotyczących doręczeń w tym także w przypadku doręczania decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Organ zgodnie z art. 39 k.p.a. doręczył obie decyzje, jednak z naruszeniem tego przepisu nie doręczył stronie innych pism i zawiadomień, w tym informujących o przysługujących w toku postępowania prawach. Wszelkie pisma i zawiadomienia, w tym formularz, którego wypełnienia organ oczekiwał, z naruszeniem art. 39 k.p.a., organ umieszczał wyłącznie w systemie teleinformatycznym, nie doręczając ich skarżącemu. Zdaniem skarżącego powyższe wadliwe działania organu uniemożliwiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. O istotności wpływu ww. uchybień na wynik sprawy przemawia także okoliczność, że organ rozpoznając kolejne wnioski skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, przy tożsamym stanie zaległości w opłacaniu składek na dzień 31 grudnia 2019 r. zwolnił go z opłacania należności z tytułu składek za listopad i grudzień 2020 r. oraz styczeń i luty 2021 r. Tę ostatnią okoliczność potwierdzają załączone do pisma procesowego informacje ZUS o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za ww. miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, na mocy § 2 art. 1 ww. ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność, tj. zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a mówiąc ściślej, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarżący we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. wpisał swój adres e-mail. W druku wniosku umieszczono informację, cyt. "Podaj adres e-mail- to ułatwi nam kontakt w sprawie". Jak trafnie wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2021 r. wpisanie adresu e-mail na druku wniosku nie wystarczało do uznania, że zostały spełnione warunki określone w art. 391 § k.p.a. doręczania stronie wezwań za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skarżący nie złożył bowiem podania w formie elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, nie wystąpił do organu o takie doręczanie, nie wyraził zgody na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków (§ 1). Ponadto ZUS nie występował do strony o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego (§ 1 a i § 1b). Samo wpisanie adresu e-mail przez stronę we wniosku nie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego. Wobec powyższego ZUS wezwanie z dnia 23 września 2020 r. wraz z załączonym do niego formularzem zobowiązany był przekazać stronie w trybie art. 39 k.p.a., to jest w formie pisma doręczonego za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swego pracownika lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jedynie – w myśl art. 31 zq ust. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych obowiązkach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) – w przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie informatycznym ZUS informacja, o której mowa w ust. 5 (o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek) udostępniana jest wyłącznie w tym profilu. ZUS uzasadniając skarżoną obecnie decyzję stwierdził, iż prawidłowe rozpoznanie wniosku strony wymaga przeprowadzenia analizy jej sytuacji ekonomicznej w oparciu o informacje wymienione w formularzu załączonym do pisma z dnia 23 września 2020 r. Ponadto wskazał, że Komisja Europejska kilkakrotnie zmieniała Komunikat – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz.UE C 91 I z 20.03.2020) - dalej: Komunikat Komisji Europejskiej. Oceniając zasadność wniosku uwzględnić należy, zdaniem ZUS, również wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Organ odwoławczy wydając niekorzystną dla strony decyzję nie dokonał jednak analizy sytuacji ekonomicznej strony z uwzględnieniem zmian ww. Komunikatu Komisji Europejskiej i wyjaśnień Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jako wyłączną przyczynę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji podał nie dotrzymanie terminu na złożenie formularza, wyznaczonego skarżącemu w piśmie z dnia 23 września 2020 r. W ocenie Sądu, wobec niespełnienia w sprawie warunków doręczania pism drogą elektroniczną określonych w art. 391 k.p.a., ZUS zobowiązany był doręczyć stronie ww. pismo wraz z formularzem w formie nieelektronicznej, w sposób wskazany w art. 39 k.p.a. Dopiero takie doręczenie byłoby skuteczne i rodziło obowiązek strony nadesłania formularza w wyznaczonym przez organ terminie. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszo instancyjnym nie jest pełny i konieczne jest jego uzupełnienie o dodatkowe informacje obrazujące sytuację ekonomiczną wnioskodawcy. Jednakże nie doręczając skutecznie pisma zawierającego wezwanie strony do złożenia ww. formularza ZUS pozbawił się możliwości dokładnego wyjaśnienia sprawy. ZUS rozpoznając ponownie sprawę prawidłowo doręczy wnioskodawcy formularz informacji dotyczących pomocy publicznej (pierwotnie załączony do pisma z dnia 23 września 2020 r.). Wydane orzeczenie uzasadni w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności rozważy czy dokonane zmiany Komunikatu Komisji Europejskiej i wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji miały wpływ na sytuację prawną strony. W świetle załączonych do akt sprawy informacji o przyznaniu stronie zwolnień z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w okresie późniejszym konieczne jest ustalenie, czy w przypadku istnienia zaległości z tytułu składek na dzień 31 grudnia 2019 r. istniała możliwość zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności za okres od marca do maja 2020 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 1842). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 pkt 1c) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 18). a.l.