III SA/Łd 974/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku sprawy ze skargi "A" Spółki jawnej [...] w Ł na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] września 2017r., Nr [...] Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz.486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1460) w związku z art. 21 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1475) nie uwzględnił protestu "A" Spółki jawnej od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Rozwój firmy "A" Spółki jawnej zlokalizowanej przy ul. A 9 w Ł. poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp" o nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działanie IV. 1 Odnawialne źródła energii, Poddziałanie IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Powyższa uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 30 czerwca 2016r. został ogłoszony przez IZ RPO W[...] na lata 2014 - 2020 Konkurs Zamknięty dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 26 sierpnia 2016r. do dnia 23 września 2016r. Regulamin Konkursu dla naboru nr [...] został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., zmienioną uchwałą nr [...] ZW[...] z dnia [...] sierpnia 2016r., uchwałą nr [...] ZW[...] z dnia [...] listopada 2016 r., uchwałą nr [...] ZW[...] z dnia [...] maja 2017r., uchwałą nr [...] ZW[...] z dnia [...] lipca 2017r. Określał zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz zasady procedury odwoławczej. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o konkursie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej www.rpo.[...].pl oraz na portalu www.funduszeeuropejskie.gov.pl. W ramach przedmiotowego konkursu "A" Spółka jawna złożyła w dniu 29 sierpnia 2016r. wniosek o dofinansowanie projektu o nr [...] pod nazwą "Rozwój firmy A Spółki jawnej zlokalizowanej przy ul. A 9 w Ł. poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp". W wyniku weryfikacji wniosku, pismem z dnia 31 marca 2017r. wezwano wnioskodawcę do skorygowania wniosku i uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej w zakresie stwierdzonych błędów formalnych. W dniu 13 kwietnia 2017r. wnioskodawca złożył poprawiony formularz wniosku o dofinansowanie i uzupełnił dokumentację aplikacyjną. Pismem z dnia 9 sierpnia 2017r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego uzupełniającego, tj.: - zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 31 marca 2017r. wnioskodawca został wezwany m.in. do wyjaśnienia (skorygowania) pkt 6.7 formularza wniosku o dofinansowanie wskazującego, że pozwolenie na budowę lub zgłoszenie robót budowalnych nie dotyczy przedmiotowego projektu, z uwagi na fakt, że moc instalacji przekracza 40 kWp oraz do szczegółowego wyjaśnienia pkt 4.2, tj. zakresu prowadzonej działalności gospodarczej związanej z uprawą rolną oznaczoną kodem PKD 10.11Z, 10.13Z, 10.92Z, 10.91Z, wynikającej z bazy internetowej REGON prowadzonej przez Główny Urząd Statystyczny i przedłożony odpis z KRS i przedstawienia sposobu rozdzielenia działalności, bądź wyodrębnienia kosztów. Wskazano, że zgodnie z art. 29 pkt 2 ust. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowalne (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 13332 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Stosownie natomiast do treści art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawie stosowania art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U.UE.L.2013.352.1), jeżeli przedsiębiorstwo prowadzi działalność w sektorach, o których mowa w ust. 1 lit. a), b) lub c), a także działalność w jednym lub większej liczbie sektorów lub w innych obszarach działalności wchodzących w zakres stosowania niniejszego rozporządzenia, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do pomocy przyznanej w związku z działalnością w sektorach lub obszarach działalności wchodzących w zakres stosowania niniejszego rozporządzenia, pod warunkiem że dane państwo członkowskie zapewni za pomocą odpowiednich środków, takich jak rozdzielenie działalności lub wyodrębnienie kosztów, by działalność w sektorach wyłączonych z zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia nie odnosiła korzyści z pomocy de minimis przyznanej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. W ramach skorygowanej dokumentacji złożonej w dniu 13 kwietnia 2017r. wnioskodawca wyjaśnił zakres prowadzonej działalności gospodarczej w ramach kodu PKD 10.11Z, nie przedłożył natomiast stosownych wyjaśnień w zakresie działalności gospodarczej objętej kodem PKD 1013Z, 1092Z, 1091Z. Podtrzymał oświadczenie zawarte we wniosku o dofinansowanie, że projekt nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowalnych. Potwierdził, że instalacja stanowi jedną całość, a jej moc wynosi 60,155 kWp. W dniu 23 sierpnia 2017r. do IZ RPO W[...] na lata 2014-2020 wpłynął pisemny protest złożony przez "[...]" Spółka jawna w związku z negatywną oceną formalną projektu nr [...] pn. "Rozwój firmy [...] Spółki jawnej zlokalizowanej przy ul. [...] w Ł. poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp", który z powodu braków formalnych został uzupełniony w dniu 1 września 2017r. Wnioskodawca w złożonym proteście odnosząc się do pierwszego zarzutu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że realizacja przedmiotowego projektu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto wnioskodawca podniósł, że w ramach działań przygotowawczych do realizacji projektu wystąpił do Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Ł. o wyrażenie opinii w sprawie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] 9. W piśmie z dnia 7 września 2016r. Urząd Miasta Ł. Departament Architektury i Rozwoju stwierdził jednoznacznie, iż montaż urządzeń fotowoltaicznych zlokalizowanych przy ul. A 9 ze względu na art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane, jako urządzeń o wysokości do 3m nie wymaga ani uzyskiwania pozwolenia na budowę ani dokonywania zgłoszeń robót budowlanych. Opierając się zatem na przytoczonej opinii Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Ł. wnioskodawca podkreślił, że nie ma znaczenia moc zainstalowanych urządzeń, a jedynie jego umiejscowienie na obiekcie oraz jego wysokość całkowita. Odnosząc się do drugiego zarzutu wnioskodawca wskazał, że w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017r. wyjaśnił, że obecny zakres jego działalności jest oparty w przeważającej części na kodzie PKD 10.11Z. Podał, że zakres prowadzonej działalności nie obejmuje produkcji wędlin. Wnioskodawca kupuje półtusze w ubojni (gdzie następuje pierwsza obróbka) i dzieli je na kawałki/porcje, a następnie sprzedaje. Wnioskodawca nie posiada rzeźni, zajmuje się rozbiorem półtusz. Tym samym nie prowadzi działalności zgodnie z kodami PKD 10.13Z, 10.92Z, 10.91Z, które widnieją w KRS jako "martwe zapisy". Podkreślił, że prowadzona działalność nie jest działalnością w zakresie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i wobec powyższego możliwe jest udzielnie pomocy de minimis na zasadach zgodnych z obowiązującymi wytycznymi. Uchwałą z dnia [...] września 2017r., nr [...] Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu "A" Spółka jawna w związku z negatywną oceną formalną projektu nr [...] pn. "Rozwój firmy A Spółki jawnej zlokalizowanej przy ul. A 9 w Ł. poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp". W uzasadnieniu uchwały IZ RPO W[...] podtrzymała stanowisko Komisji Oceny Projektów w zakresie niespełnienia kryterium: Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie. Wskazano, że zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy - Prawo budowlane planowaną instalację fotowoltaiczną należy rozpatrywać w kontekście trybu uzyskania pozwolenia na budowę, ze względu na fakt, iż planowana moc przekroczy 40 kW. W związku z powyższym wnioskodawca zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym kryterium Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie zostaje uznano za niespełnione we wskazanym powyżej zakresie. Ponadto wskazano, że ze względu na niewskazanie przez wnioskodawcę pełnego wyjaśnienia w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (związanej z uprawą rolną o kodzie PKD: 10.11.Z, 10.13.Z, 10.92.Z, 10.91. Z) wynikającej z informacji zawartych z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, Komisja Oceny Projektów nie mogła potwierdzić możliwości udzielenia pomocy de minimis zgodnej z obowiązującymi przepisami krajowymi oraz unijnymi w ramach przedmiotowego projektu. IZ RPO W[...] analizując dokumentację aplikacyjną oraz argumentację przedstawioną w proteście w powyższym zakresie przychyliła się do wyjaśnień wnioskodawcy. Wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013, niniejsze rozporządzenie stosuje się do pomocy przyznawanej przedsiębiorstwom we wszystkich sektorach, z wyjątkiem pomocy przyznawanej przedsiębiorstwom zajmującym się produkcją podstawową produktów rolnych". Stosownie do treści art. 2 ust. 1 rozporządzenia, do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: "produkty rolne" oznaczając produkty wymienione w załączniku l do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z wyjątkiem produktów rybołówstwa i akwakultury wchodzących w zakres stosowania rozporządzenia (WE) nr 104/2000". Dokonując analizy kodów PKD wnioskodawcy na podstawie załącznika "Wyjaśnienia PKD 2007" do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 z dnia 24 grudnia 2017 r. (poz. 1885). IZ RPO W[...] stwierdziła, że zakres działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę nie obejmuje produkcji podstawowych produktów rolnych, co oznacza, że kryterium Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, uznano za spełnione we wskazanym powyżej zakresie. Protest nie mógł jednak zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie wskazanego powyżej kryterium, tj. Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, ponieważ projekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 13 października 2017r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2017r. wnosząc o zabezpieczenie pozwu poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu rozstrzygnięcia konkursu i podziału środków do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd oraz nakazanie zmiany uchwały o odrzuceniu wniosku i uwzględnienie wniosku przy podziale środków w ramach przedmiotowego konkursu. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w proteście wskazując, że pomimo niespełnienia warunków zawartych w art. 29 pkt 2 ust. 16, spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3, z których wynika, że instalowanie urządzeń o wysokości do 3 m na obiektach budowlanych nie wymaga ani uzyskiwania pozwolenia na budowę ani dokonywania zgłoszenia robót. Na potwierdzenie zaprezentowanego stanowiska skarżący ponowie powołał się na pismo Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Ł. Zdaniem strony skarżącej IZ RPO W[...] błędnie powołuje się na definicję urządzenia budowlanego, podczas gdy w przytaczanych przepisach mowa jest o urządzeniach nie będących urządzeniami budowlanymi. W odpowiedzi na skargę z dnia 8 listopada 2017r. Zarząd Województwa [...] wniósł o pozostawienie skargi bez rozpoznania w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie oryginalnej lub uwierzytelnionej w prawidłowy sposób kompletnej dokumentacji, w przypadku uzupełnienia braków formalnych, wniósł o oddalenie skargi w całości. Ponadto Zarząd Województwa [...] wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dowodu doręczenia stronie skarżącej w dniu 2 października 2017r. zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zgodnie z zapisami na str. 3 studium wykonalności, stanowiącego załącznik nr 1 do wniosku o dofinansowanie wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa infrastruktury służącej do produkcji energii elektrycznej pochodzącej ze źródeł odnawialnych - elektrowni fotowoltaicznej o mocy 60,155 kWp. Odnosząc powyższe zapisy do treści art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy - Prawo budowlane organ stwierdził, że w związku z tym, że moc planowanej inwestycji przekroczy 40 kW wnioskodawca zobligowany jest do uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko prezentowane przez IZ RPO W[...] znajduje potwierdzenie w piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2014r., w którym wskazano, że prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej wyższej niż 40 kW w każdym przypadku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe wynika z faktu, że art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy - Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do innych robót budowlanych wymienionych w art. 29 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do definicji urządzenia budowlanego organ wskazał, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powodem negatywnej oceny wniosku nie był bowiem w istocie fakt uznania urządzeń, które ma zainstalować skarżący za urządzenia budowlane, ale to, że moc instalacji fotowoltaicznych objętych wnioskiem przekracza 40 kW i przez to wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. IZ RPO W[...] dokonując oceny złożonego wniosku, czy protestu nie jest związana interpretacją przepisów prawa dokonaną przez inspektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. zawartą w piśmie z dnia 7 września 2016r., w szczególności gdy ze stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2014r. wynika odmienna wykładnia przepisów ustawy. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zabezpieczenie pozwu przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu rozstrzygnięcia konkursu i ostatecznego podziału środków do czasu wydania przez sąd ostatecznego rozstrzygnięcia organ wskazał, że instytucja zabezpieczenia powództwa charakterystyczna jest dla postępowania cywilnego i nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie rozstrzygnięcia konkursu i ostatecznego podziału środków w konkursie, organ wskazał, że sąd może zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wstrzymać jedynie wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, ale tylko w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w cyt. przepisie, czego jednak skarżący nie wykazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t.Dz. U. z 2017 r. poz. 1460) dalej: ustawa wdrożeniowa lub u.z.r.p.) oraz przepisy Regulaminu Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działanie IV. 1 Odnawialne źródła energii, Poddziałanie IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 u.z.r.p.). W myśl art. 61 ust. 1 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona z zachowaniem czternastodniowego terminu. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób nie naruszający prawa. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.r. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 u.z.p.r. Regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.p.r.). Regulamin nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie. Sytuację uczestników postępowania odwoławczego zabezpieczają i stabilizują gwarancje wynikające z zasad systemu prawa oraz zasad prawa polityki rozwoju (polityki spójności), w szczególności takie jak: zasada równości, zasada jawności (otwartości), zasada przejrzystości i zasada bezstronności. Ustawa o zasadach realizacji programów zawiera przepisy regulujące zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Przepisy tej ustawy recypują zasady rozporządzenia ogólnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. – Dz.Urz.UE L 2015 nr 270, poz. 1), w szczególności zasadę równego dostępu do pomocy statuuje art. 26 ust. 2, którego treść, nawiązującą do zasad pomocniczości, sprawiedliwości, równości i otwartości, zawierają dyrektywy skierowane do instytucji zarządzającej, odpowiadającej za procedurę wyboru i oceny projektów. Zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja są odpowiedzialne za zarządzanie programami i za ich kontrolę zgodnie z ich obowiązkami, określonymi w niniejszym rozporządzeniu i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Prawo unijne nie określa jednak formy i organizacji prawnej procedur odwoławczych i sądowych związanych z rozdziałem środków finansowych, co oznacza, że kwestie te zostały powierzone państwom członkowskim (zasada autonomii proceduralnej). Przyjmuje się jednak, że zakres tej swobody wyznaczają ogólne zasady prawa unijnego w szczególności zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pomocniczości i proporcjonalności, równości, jednolitości i efektywności. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. w tym względzie wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów. Podkreślić zatem należy, że w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, tezy do art. 37, SIP LEX). Wobec powyższego Regulamin Konkursu, o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym, powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Powołanie zasad rządzących oceną projektów i postępowaniem konkursowym było w rozpoznawanej sprawie konieczne, bowiem Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] oraz Zarząd Województwa stwierdziły, że strona skarżąca nie spełniała jednego kryterium formalnego uzupełniającego, tj. Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z tym kryterium ocenie podlega, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne. Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dla realizacji projektu pn. "Rozwój firmy "[...]" Spółki jawnej zlokalizowanej przy ul. [...] 9 w Ł. poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp"m o nr [...] potrzebne jest pozwolenie na budowę. Organy obu instancji stoją na stanowisku, że na realizację przez stronę skarżącą montażu paneli fotowoltaicznych o mocy elektrycznej przekraczającej 40 kW wymagane jest pozwolenie na budowę. Strona skarżąca natomiast jest przeciwnego zdania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) zasadą jest, że roboty budowlane mogą być prowadzone po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Od reguły tej ustawa przewiduje wyjątki wyliczając w art. 29 budowy i roboty budowlane, które decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymagają. Art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Z kolei art. 30 wskazuje, które budowy i roboty budowalne wymienione w art. 29 wymagają dla ich legalnego prowadzenia zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca nie wymienia w tym przepisie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16, co oznacza, że jeżeli roboty objęte zgłoszeniem zostałyby zakwalifikowane jako montaż urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW, to nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Dodać w tym miejscu należy, że do dnia 11 września 2013r. art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy miał inne brzmienie i nie wymagał pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających wyłącznie na "montażu wolno stojących kolektorów słonecznych". Po tej dacie dokonano zmiany brzmienia tego przepisu (art. 29 ust. 2 pkt 16 zmieniony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz.U.2013.984) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 września 2013 r.), nadając mu obecną treść, zgodnie z którą nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na: "montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych". Montaż pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, o którym mowa w komentowanym przepisie, oznacza więc jego wykonanie w sposób kompleksowy, od podstaw i bez funkcjonalnego powiązania z innym istniejącym obiektem. Przy czym może to być zamontowanie całej konstrukcji zarówno na gruncie, jak i na obiekcie budowlanym (patrz: Alicja Plucińska - Filipowicz (red.), Artur Kosicki, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, opublikowano Lex/el, 2017). Do rozstrzygnięcia zatem pozostaje, czy - jak twierdzi organ – montaż paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu, skoro art. 29 ust. 2 pkt 16 rozróżnia urządzenia fotowoltaiczne (co do których przepis stawia ograniczenie co do mocy – do 40 kW) - to oznacza, że nie każdy montaż urządzenia fotowoltaicznego jakim jest panel korzysta z takiego zwolnienia, ale tylko taki, którego moc elektryczna nie przekracza 40 kW. Ze studium wykonalności dla projektu pn. Rozwój firmy "A" Spółki jawnej zlokalizowanej przy ul. [...] 9 w Ł. poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp" wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa infrastruktury służącej do produkcji energii elektrycznej pochodzącej ze źródeł odnawialnych - elektrowni fotowoltaicznej o mocy 60,155 kWp. Inwestycja będzie zlokalizowana w 3 różnych częściach dachu tego samego budynku (budynek jest na 3 działkach) należących do A Sp. jawnej w Ł.: zakładu produkcyjnego oraz chłodni. Instalacja stanowi jedną całość Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zgłoszenia jest instalacja urządzenia fotowoltaicznego o mocy elektrycznej 60,155 kWp, to konsekwencją powyższego jest uznanie zgłoszonych robót za roboty polegające na montażu urządzeń fotowoltaicznych, ale o mocy wyżej niż określona w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego. Zatem prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej wyższej niż 40 kW w każdym przypadku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest możliwości zwolnienia tych robót od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy. Brak jest podstaw do uznania za słuszne stanowiska strony skarżącej, że przedmiotowy montaż paneli fotowoltaicznych o mocy 60,155 kWp mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, skoro ustawodawca wprost wskazuje na urządzenia fotowoltaiczne w pkt 16 ust. 2 art. 29 ustawy. Art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy - Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do innych robót budowlanych wymienionych w art. 29 ustawy. Wobec powyższe prawidłowo organy uznały, że nie zostało spełnione przez wnioskodawcę kryterium formalne uzupełniające, tj. "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" - określone w załączniku nr IV w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działanie IV.1 Odnawialne źródła energii, Poddziałanie IV.1.2 Odnawialne źródła energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020, pomimo wezwania organu do uzupełnienia wniosku. Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę. dc