III SA/Łd 98/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na czynności Burmistrza [...] w przedmiocie postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. oraz orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącego do zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. i obowiązku Burmistrza do tego zatrudnienia 1. stwierdza bezskuteczność czynności dotyczących postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżone czynności dotyczące postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. A.S. w dniu 1 lutego 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akty i czynności Burmistrza K. wydane ( podjęte) w postępowaniu konkursowym na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. Ponadto zażądał orzeczenia przez sąd o istnieniu jego uprawnienia do zatrudnienia na wymienionym wyżej stanowisku i obowiązku burmistrza do takiego zatrudnienia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż w konkursie uczestniczył " podstawiony" R.M., członek zespołu konkursowego, który najpierw nie uczestniczył, a następnie uczestniczył w konkursie. Dlatego też akty i czynności Burmistrza K. w postępowaniu konkursowym należy uchylić albo stwierdzić bezskuteczność czynności i uznać uprawnienia skarżącego i obowiązek burmistrza, wynikające z przepisów prawa. Burmistrz K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wyłonienia na wolne stanowisko urzędnicze Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych prowadzone było na podstawie przepisów Rozdziału 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W wymienionym trybie doszło do wyłonienia oraz zatrudnienia dyrektora Z.U.K., którym został R.M. Informację o rozstrzygnięciach konkursu ogłoszono na stronach Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 24 lutego 2009 r. W dniu 3 marca 2009 r. wpłynęło pismo skarżącego o poinformowanie go przez burmistrza o stanowisku odnośnie wskazanych w nim zarzutów oraz pouczenie o środkach odwoławczych od rozstrzygnięć komisji konkursowej. Burmistrz K. w piśmie z dnia 17 marca 2009 r. wskazał, że akty prawne nie przewidują formy odwoławczej od decyzji komisji konkursowej, a ostateczną decyzję o zatrudnieniu kandydata na stanowisku urzędniczym podejmie burmistrz jako pracodawca. Burmistrz stwierdził, iż komisja konkursowa wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora Z.U.K. zachowując zasady opisane w ustawie oraz regulaminie naboru obowiązującym w Urzędzie Miejskim w K. Powołując się na literaturę podniósł, iż celem jaki ma być zrealizowany przez procedurę otwartego i konkurencyjnego naboru jest wyłonienie kandydata, a nie bezpośrednie zatrudnienie wybranej osoby na wolne stanowisko urzędnicze. Natomiast decyzja o nawiązaniu stosunku pracy z konkretną osobą stanowi uprawnienie pracodawcy samorządowego ograniczone do kręgu osób wyłonionych w wyniku przeprowadzonego konkursu. Wyłonieni kandydaci nie maja roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, co potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt I PK 105/02 ( OSNP 2004, Nr 13, poz. 229). Konstrukcja przepisów o naborze na wolne stanowisko urzędnicze nie daje możliwości do wystąpienia z takim roszczeniem. Konsekwencją przyjęcia, że osoba, która została wybrana w wyniku przeprowadzonego naboru, nie będzie miała roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, jest konkluzja, że także osoba, która nie została wybrana roszczenia takiego mieć nie będzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 13 maja 2010 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. skarżący podniósł, że R.M. brał udział w pracach komisji w okresie od dnia 9 do dnia 11 lutego 2009 r. i miał możliwość zapoznania się ze złożonymi ofertami. Oświadczył ponadto, iż w trakcie posiedzenia komisji konkursowej, w dniu 18 lutego 2009 r., wniósł o wyłączenie z jej składu Pana B. ze względu na jego stronniczość. Pełnomocnik Burmistrza K. w piśmie procesowym z dnia 27 września 2010 r. wyjaśnił, że wszystkie oferty, które nadeszły na konkurs został otwarte komisyjnie w dniu 11 lutego 2009 r. celem zbadania, czy spełniają wymogi formalne. Przyznał, iż w trakcie trwania konkursu skarżący wyrażał niezadowolenie ze składu komisji konkursowej. Jednakże regulamin przeprowadzenia konkursu nie przewiduje możliwości kwestionowania składu komisji w trakcie procedowania. Zarządzenie burmistrza w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze w Zakładzie Usług Komunalnych w K. wydane było 5 stycznia 2009 r., tj. ponad miesiąc przed przeprowadzeniem konkursu i nikt nie składał żadnych zastrzeżeń co do składu komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, co następuje: Burmistrz K. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze w zakładzie Usług Komunalnych w K. powołał 5- osobową komisję konkursową w skład, której wszedł m.in. R.M. W ogłoszeniu o naborze kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. zamieszczona została informacja, iż komisja przyjmuje mieszany tryb oceny, tj. przedstawienie pisemnej koncepcji działalności zakładu jak również rozmowę kwalifikacyjną. Pisemna koncepcja dotyczyć miała zadań obecnie realizowanych przez Z.U.K. ( m.in. zadanie związane z konserwacją, naprawą i budową dróg, wizja prowadzenia zarządu nieruchomościami komunalnymi, zasady utrzymania porządku), a także zadań statutowych jeszcze nie realizowanych ( np. eksploatacja oświetlenia ulicznego, utrzymania schroniska dla zwierząt, dowożenie dzieci do szkół). W ogłoszeniu oznaczono termin składania ofert – do dnia 9 lutego 2009 r. Pismem z dnia 9 lutego 2009 r. ( data wpływu do organu 10 lutego 2009 r.) R.M. poinformował Burmistrza K., iż w związku ze złożeniem oferty na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. rezygnuje z pracy w komisji konkursowej. Według informacji pełnomocnika organu administracji, zawartej w piśmie procesowym z dnia 27 września 2010 r., R.M. swoją ofertę złożył w dniu 5 lutego 2009 r. Burmistrz K. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. zmienił zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie komisji konkursowej, ograniczając jej skład do czterech dotychczasowych członków – pomijając w jej składzie R.M. Pismem z dnia 11 lutego 2009 r. komisja konkursowa ( w składzie 4 – osobowym) sporządziła protokół ze swego posiedzenia, w którym zawarła informacje dotyczące wpływu 3 ofert i zakwalifikowania do następnego etapu rekrutacji osób spełniających wymagania formalne określone w ogłoszeniu: J.S., R.M. i A.S. Komisja ustaliła termin spotkania – 18 i 19 lutego 2009 r., celem przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatami i weryfikacji informacji zawartych w aplikacji. Protokół ( bez oznaczonej daty) z przeprowadzonego naboru kandydatów na wolne stanowisko zawiera adnotacje o ilości punktów przyznanych przez komisję poszczególnym uczestnikom konkursu. Największą ilość punktów uzyskał R.M. ( 8 punktów za spełnienie wymogów oferty i 33 punkty z rozmowy kwalifikacyjnej). Natomiast skarżącemu przyznano najmniejszą ilość punktów ( odpowiednio 8 i 8). W protokole znajduje się wyjaśnienie dotyczące zastosowanych metod i technik naboru, tj. analiza złożonej koncepcji funkcjonowania zakładu oraz rozmowa kwalifikacyjna. Burmistrz K. w dniu [...] r. podpisał informację o wyborze na wolne stanowisko urzędnicze Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. R.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 400/09 ( niepubl.), wydanego po rozpoznaniu skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o wyniku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K., uznał że działania komisji konkursowej nie mają charakteru działań organu administracji. W konsekwencji nie można uznać rozstrzygnięć komisji za decyzję administracyjną. Należy jednak przyjąć, że postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację osoby uczestniczącej w tym konkursie. Wywołuje bowiem skutek prawny jaki wiąże się z wynikami konkursu, to jest możliwością objęcia określonego stanowiska w administracji samorządowej. Zatem wybór określonego kandydata, jak i uzasadnienie tego wyboru należy uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającą kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o pracownikach samorządowych i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to jednocześnie muszą istnieć gwarancje, które zapewnią wszystkim uczestnikom takiego konkursu równe szanse, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny oraz przeprowadzenia konkursu według prawnie określonych reguł. W przypadku naruszenia tych uprawnień aktem ( czynnością) organu administracji publicznej, przez naruszenie przepisów prawa określających przeprowadzenie konkursu, uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej. Działalność organu sprawującego nadzór nad przeprowadzeniem konkursu, którego celem jest wyłonienie kandydata na obsadzane stanowisko ( w niniejszej sprawie Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K.) ma cechy działalności o charakterze publicznoprawnym, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy akt lub czynność. Wniesienie skargi wymaga spełnienia określonych wymogów ustawowych, szczegółowo sprecyzowanych w przepisach art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z postanowieniami art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść do sądu dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym, skarga może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa można uznać jego pismo z dnia 3 marca 2009 r. skierowane do Burmistrza K., a za odpowiedź organu pismo burmistrza skierowane do skarżącego 17 marca 2009r. Powyżej przedstawione stanowisko dotyczące uprawnienia uczestnika konkursu do wniesienia skargi na czynności postępowania konkursowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, w pełni podziela. Przypomnieć należy, iż skarżący w swoim piśmie z dnia 3 marca 2009 r. zarzucił organowi gminy brak poinformowania go o zakończeniu konkursu i zakwestionował wynik konkursu. Burmistrz K. odpowiadając w dniu 17 marca 2009 r. na pismo skarżącego stwierdził, że konkurs rozstrzygnięto zgodnie z wymogami ustawy o pracownikach samorządowych, a od decyzji komisji konkursowej nie przysługuje odwołanie. Sąd postanowieniem z dnia 13 maja 2010 r. przywrócił A.S. termin do wniesienia skargi na czynności postępowania konkursowego. Po ustaleniu stanu faktycznego sprawy sąd w części uznał zasadność skargi. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 223, poz. 1458) nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Przyjęte w ustawie zasady otwartości i konkurencyjności mają gwarantować możliwość udziału w konkursie wszystkich osób spełniających warunki formalne niezbędne do objęcia stanowiska ( np. w zakresie posiadanego wykształcenia i stażu pracy), a ponadto zapewniać równe ich traktowanie przez organ administracji publicznej, który z mocy ustawy ma kompetencje do obsadzania określonych stanowisk. Z punktu widzenia osób ubiegających się o stanowisko konkurs ma zapewnić przestrzeganie konstytucyjnych zasad, a w szczególności równego traktowania ( art. 32 Konstytucji) i prawa do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach ( art. 60 Konstytucji). Skoro przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i konkurs ma być prowadzony w sposób określony prawem, to musza być stosowane gwarancje prawne, które zapewnią równe szanse uczestnikom konkursu. W ocenie sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe nie zostało przeprowadzone w sposób gwarantujący równe szanse wszystkim uczestnikom. Jeden z członków komisji konkursowej – R.M. zrezygnował z udziału w jej pracach i zdecydował się kandydować na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. Organ administracji publicznej w takim przypadku powinien był rozwiązać dotychczasową komisję konkursową i powołać komisję w całkowicie nowym składzie. R.M. w okresie od złożenia oferty na ubieganie się o stanowisko dyrektora w dniu 5 lutego 2009 r. do dnia 11 lutego 2009 r. ( wydanie przez burmistrza zarządzenia Nr [...] o zmianie składu komisji) występował równocześnie w dwóch rolach: ubiegającego się o stanowisko dyrektora i członka komisji oceniającej uczestników postępowania. Taka sytuacja w sposób rażący naruszała zasadę konkurencyjności. Jednym z podstawowych elementów postępowania konkursowego, mających wpływ na jego wynik, była złożona przez każdego z ubiegających się o stanowisko pisemna koncepcja realizacji zadań obecnych i przyszłych Zakładu Usług Komunalnych w K. Nie można z całą pewnością wykluczyć istnienia sytuacji o jakiej wspomina skarżący, iż R.M. zapoznał się lub przynajmniej miał możliwość zapoznania się z ofertami zawierającymi pisemne koncepcje realizacji zadań Z.U.K. opracowane przez pozostałych uczestników konkursu. O treści złożonych opracowań mógł zostać poinformowany przez innych członków komisji. Posiadanie takiej wiedzy stawiałoby go w sytuacji o wiele korzystniejszej niż konkurentów. Co prawda pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 27 września 2010 r. stwierdził, iż wszystkie oferty otwarto komisyjnie 11 lutego 2009 r. Jednakże z protokołów posiedzeń komisji załączonych do akt sprawy nie wynika kiedy oferty zostały otwarte i członkowie komisji zapoznali się z treścią pisemnych opracowań uczestników konkursu. To na organie administracji publicznej, a nie stronie spoczywa obowiązek udowodnienia daty otwarcia ofert. W myśl art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Wobec braku dowodów potwierdzających datę otwarcia ofert podaną przez organ strona uprawniona jest do podważania prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności dotyczących postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. W zaistniałej sytuacji istnieje konieczność przeprowadzenia nowego postępowania konkursowego. Konsekwencją stwierdzenia bezskuteczności postępowania konkursowego jest brak możliwości orzeczenia przez sąd, zgodnie z żądaniem skargi, o istnieniu uprawnienia skarżącego do zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. Uprawnienie takie skarżący może ewentualnie nabyć po wygraniu kolejnego konkursu na przedmiotowe stanowisko, przeprowadzonego w prawidłowy sposób. Ponadto sąd administracyjny nie jest władny orzekać o obowiązku burmistrza zatrudnienia skarżącego na stanowisku Z.U.K. w K. Celem postępowania konkursowego jest jedynie wyłonienie kandydata na obsadzane stanowisko. Kolejnym etapem jest zawarcie przez burmistrza z wybranym kandydatem umowy o pracę na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. W tym zakresie właściwe będą przepisy prawa pracy. Uwzględniając powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżone czynności dotyczące postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w K. nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. bg