III SA/Łd 983/14

Dnia 14 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego oddala skargę. III SA/Łd 983/14 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania dotyczącego odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego w związku z wnioskiem złożonym przez S. J. w dniu [...]. W stanie faktycznym sprawy S. J. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od [...] oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 674, ze zm.) [dalej: ustawa o promocji zatrudnienia], od dnia [...] na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie zaistnieją okoliczności powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej lub utratę prawa do zasiłku. Z uwagi na podjęcie zatrudnienia, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] skarżący utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku z dniem [...]. W związku z podjęciem z własnej inicjatywy zatrudnienia i złożeniem wniosku o przyznanie prawa do dodatku aktywizacyjnego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] przyznał S. J. dodatek aktywizacyjny na okres od [...] do [...] w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące jego utratę, zaś kolejną decyzją z dnia [...] na okres od [...] do [...]. W dniu [...] S. J. dokonał ponownej rejestracji w PUP w [...] i na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia [...] oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia na okres uzupełniający od dnia [...] do dnia [...], o ile wcześniej nie zaistnieją okoliczności powodujące utratę statusu bezrobotnego lub utratę prawa do zasiłku. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] S. J. utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż ww. podjął zatrudnienie (inną pracę zarobkową). W dniu [...] do PUP w [...] wpłynęło pismo ZUS informujące o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie ustalenia uprawnień rentowych S. J. ZUS w ww. piśmie wskazał, iż decyzją z dnia [...] przyznano skarżącemu rentę na okres od [...] do [...], zaś kolejną decyzją z dnia [...] na okres od [...] do [...]. Ponadto wskazano, że aktualnie renta przyznana jest od [...] do [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], po wznowieniu postępowania, uchylił w całości m.in. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 ustawy na okres uzupełniający od dnia [...] do dnia [...] i orzekł o odmowie przyznania S. J. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...]. W dniu [...] S. J. złożył wniosek o przyznanie prawa do dodatku aktywizacyjnego w związku z podjęciem z własnej inicjatywy zatrudnienia od dnia [...] do dnia [...]. Do podania S. J. dołączył "Umowę o pracę tymczasową" z dnia [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] odmówił przyznania S. J. dodatku aktywizacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] orzeczono o odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] i odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...], wobec czego prawo do dodatku aktywizacyjnego nie przysługuje. W wyniku złożonego przez S. J. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienia kwestii uprawnień skarżącego do renty z tytułu niezdolności do pracy, a tym samym do statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W dniu [...] do PUP w [...] wpłynęło pismo ZUS II Oddział w [...] , z treści którego wynikało, że sprawa dotycząca ustalenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy S. J. nie została zakończona i nadal toczy się postępowanie sądowe. Biorąc pod uwagę powyższe Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] S. J. złożył na powyższe postanowienie zażalenie, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał szczegółowo na treść odnośnych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia definiujących pojęcie osoby bezrobotnej. Dalej wskazał, że osobie bezrobotnej - stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 9 i art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia - bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli: w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę lub z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Jak skonstatował organ odwoławczy, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem uzyskania prawa do dodatku aktywizacyjnego jest podjęcie przez osobę bezrobotną, posiadającą prawo do zasiłku, samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dalej organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważył przy tym, iż zawieszenie postępowania w takim przypadku ma charakter obligatoryjny i następuje z urzędu. Zagadnieniem wstępnym są natomiast sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego, w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, będącego przedmiotem odrębnego postępowania, należącego do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zagadnienie wstępne dotyczy uprawnień, obowiązków lub innych okoliczności mających znaczenie prawne. W ocenie Wojewody, z zebranej dokumentacji wynika, że w sprawie S. J. toczy się postępowanie sądowe w kwestii ustalenia uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] do dnia [...], a decyzją z dnia [...] przyznano skarżącemu rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] do dnia [...]. Rozpatrywanie kwestii prawa do dodatku aktywizacyjnego w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] uzależnione jest zatem – w ocenie Wojewody - od tego, czy skarżący dokonując w dniu [...] rejestracji w urzędzie pracy spełniał warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Okoliczność ta zostanie wyjaśniona po prawomocnym rozstrzygnięciu uprawnień S. J. do renty z tytułu niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] do dnia [...]. Organ odwoławczy podkreślił także, iż nie ma podstaw prawnych, aby "zdolność do pracy" ze względu na stan zdrowia inaczej oceniać w postępowaniu o nabycie prawa do renty i w postępowaniu o przyznanie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnego oraz dodatku aktywizacyjnego. Na potwierdzenie powyższego organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17.03.2004 r., sygn. akt 3 II SA/Łd 614/02, wyrok WSA w Łodzi z dnia 02.11.2004 r., sygn. akt III SA/Łd 556/04). W skardze na powyższą decyzję S. J., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia, wnosił o unieważnienie zaskarżonego postanowienia Wojewody i wydanie decyzji o wypłacie zasiłku dla bezrobotnego oraz dodatku aktywizacyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego. Wyjątek stanowi sytuacja opisana w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd nie jest również kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Dlatego też, już tylko z tych względów niemożliwe było uwzględnienie wniosku strony skarżącej o unieważnienie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i wydanie decyzji o wypłacie zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku aktywizacyjnego. Przechodząc do oceny zapadłego przed organami administracji rozstrzygnięcia, wskazać należy przede wszystkim, iż ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że w dniu [...] S. J. dokonał ponownej rejestracji w PUP w [...] i decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia [...] oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego na okres uzupełniający od dnia [...] do dnia [...]. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] S. J. utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem [...] w związku z podjęciem zatrudnienia. W dniu [...] Prezydent Miasta [...] , po wznowieniu postępowania, wydał decyzję o uchyleniu w całości m.in. swojej decyzji z dnia [...] i orzekł o odmowie przyznania S. J. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...]. W dniu [...] S. J. wniósł o przyznanie prawa do dodatku aktywizacyjnego w związku z podjęciem z własnej inicjatywy zatrudnienia od dnia [...] do dnia [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] odmówił przyznania dodatku aktywizacyjnego. Decyzję tę uchylił Wojewoda [...] (decyzja z dnia [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia kwestii uprawnień skarżącego do renty z tytułu niezdolności do pracy, a tym samym do statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W dniu [...] ZUS poinformował, że sprawa dotycząca ustalenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy S. J. nie została zakończona i nadal toczy się postępowanie sądowe. Z tych też względów Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...]. Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Z powyższego wynika, że istotą dodatku aktywizacyjnego jest to, że przyznawany jest on osobie, która już utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia. Warunkiem wymaganym do przyznania dodatku jest więc jedynie uprzednie posiadanie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Natomiast, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego w powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, (...) albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Jednocześnie z treści art. 71 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu. Należy zgodzić się zatem z organami, iż informacja ZUS, że sprawa dotycząca ustalenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy S. J. nie została zakończona i nadal toczy się postępowanie sądowe, ma istotne znaczenie dla kwestii jego statusu bezrobotnego już w dniu rejestracji w PUP w [...] oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W konsekwencji ustalenie powyższych okoliczności ma również wpływ na ustalenie uprawnień S. J. dotyczących dodatku aktywizacyjnego. Oznacza to, że nie jest nadal rozstrzygnięte zagadnienie wstępne dotyczące posiadania przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Warunkiem bowiem uzyskania statusu osoby bezrobotnej jest nieposiadanie (nienabycie) prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Zasadne jest w tej sytuacji stwierdzenie, że przed rozpoznaniem wniosku skarżącego o przyznanie mu dodatku aktywizacyjnego za wskazany okres organ powinien dokonać ostatecznie weryfikacji uprawnień zainteresowanego jako osoby bezrobotnej. Pojawiała się zatem kwestia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, przez które to pojęcie rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 444). W myśl zaś przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza (obligatoryjnie) postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższych względów nie sposób zakwestionować rozstrzygnięcia organów administracji, które trafnie ceniły zaistniały stan faktyczny w sprawie i stwierdziły podstawy do zawieszenia postepowania, wskazując na zaistnienie tzw. zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. b.a.