III SA/Łd 984/25

Dnia 18 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 12 listopada 2025 roku nr 1001-IEE.7192.239.2025.3.MAG w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: DIAS, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (dalej: NUS, organ egzekucyjny) z dnia 29 września 2025 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. K. w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 28 lutego 2014 r. wystawiony przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: wierzyciel) na poczet należności z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Organ egzekucyjny prowadził wobec K. K. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...], wystawionego przez wierzyciela na poczet należności z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW. W oparciu o ww. tytuł wykonawczy organ egzekucyjny skierował do Banku [...] . zawiadomienie z dnia 14 maja 2014 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono K. K. w dniu 19 maja 2014 r. W tym samym dniu zawiadomienie wpłynęło do Banku [...]., który pismem z dnia 21 maja 2014 r. poinformował, że na rachunku brak jest środków, które mogłyby podlegać zajęciu. Ponadto organ egzekucyjny skierował do [...]. zawiadomienie z dnia 17 lutego 2017 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Ww. zawiadomienie doręczono zobowiązanemu w dniu 9 marca 2017 r. Bank pismem z dnia 18 lutego 2017 r. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia z uwagi na brak środków. Pismem z dnia 21 stycznia 2025 r. wierzyciel poinformował, że jeśli organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania nie zastosował do dnia 17 lutego 2022 r. środka egzekucyjnego skutkującego przerwaniem biegu terminu przedawnienia, to dochodzona należność uległa przedawnieniu z upływem 17 lutego 2022 r. W takim przypadku wniósł o kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wyłącznie z przedmiotu hipoteki ustanowionej na nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Postanowieniem z dnia 29 września 2025 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na przedawnienie zobowiązań objętych tytułem wykonawczym. Po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela na to postanowienie DIAS utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tj. z Dz. U. z 2023 r., poz. 1199 ze zm. - dalej: ustawa o ARiMR), środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Stosownie zaś do art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z uwzględnieniem odstępstw wskazanych w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. W myśl zaś art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm. - dalej: O.p.), zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Z kolei stosownie do art. 70 § 8 O.p., nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. DIAS zaznaczył, że poza sporem pozostaje kwestia, że termin przedawnienia zobowiązania K. K., objętego tytułem wykonawczym nr [...], upłynął. W zażaleniu wierzyciel wskazał, że termin przedawnienia dochodzonych należności upłynął 17 lutego 2022 r., jednakże z uwagi na treść art. 70 § 8 O.p. postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] powinno być kontynuowane wyłącznie z przedmiotu hipoteki ustanowionej na nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wierzyciel wskazał bowiem, że mimo bogatego orzecznictwa NSA stwierdzającego "wtórną niekonstytucyjność" art. 70 § 8 O.p., którą ostatecznie utrwaliło uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 maja 2020 r. P 2/18 i faktu podnoszenia powyższego przez organy egzekucyjne, art. 70 § 8 O.p. pozostaje w obrocie prawnym do czasu orzeczenia TK stwierdzającego niekonstytucyjność tego przepisu. Odnosząc się do powyższego DIAS przyznał, że art. 70 § 8 O.p. formalnie pozostaje w obrocie prawnym. W myśl tego przepisu, nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Przepis ten został wprowadzony do O.p. od 1 stycznia 2003 r. Natomiast w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. powyższą kwestię regulował art. 70 § 6 O.p., który stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 orzekł, że przepis art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. DIAS zaznaczył, że w art. 70 § 8 O.p. (w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2003 r.) została praktycznie powtórzona treść dotychczasowego przepisu art. 70 § 6 tej ustawy, uzupełniona o zastaw skarbowy. Treść art. 70 § 8 O.p., nie uległa zatem takim zmianom, które mogłyby rzutować na ocenę odmienną od tej, która została zawarta w wyroku TK sygn. akt SK 40/12. Już w tym wyroku Trybunał wskazał, że do tego przepisu mają odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia, które zostały podniesione w tym wyroku do art. 70 § 6 O.p. Jednocześnie DIAS podkreślił, że sądy administracyjne w sposób jednoznaczny stoją na stanowisku, że TK w wyroku sygn. akt SK 40/12 dał wskazówkę interpretacyjną, iż przyjęcie, że zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, oznacza niezgodność z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co w konsekwencji powoduje przedawnienie tych zobowiązań na ogólnych zasadach określonych w art. 70 § 1 O.p., jeżeli nie doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Co więcej - SN w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15 wskazał, że traktując formalnie sprawę należałoby powiedzieć, że uznanie za niekonstytucyjny art. 70 § 6 O.p., nie oznacza niezgodności z Konstytucją RP art. 70 § 8 O.p. Jednakże zaznaczył, że nie można stwierdzić, że kontynuator tego przepisu, nadal tkwiący w ustawie pod zmienionym numerem, obowiązuje tak, jakby go wyrok o niekonstytucyjności poprzednika w ogóle nie dotyczył. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje. Podobne stanowisko przedstawił NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. II FSK 3741/18, gdzie wskazał, że z formalnego punktu widzenia stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie wywiera bezpośrednich skutków w stosunku do przepisów o tej samej, bądź analogicznej treści, niebędących wprost przedmiotem oceny TK, a więc zarówno istniejących już w systemie prawnym, jak i ponownie do niego wprowadzonych przez organy stanowiące prawo. Mimo że przepis tożsamy treściowo nie jest bezpośrednio eliminowany z obrotu prawnego, to jednak nie można nie dostrzegać tego, że powstają uzasadnione wątpliwości co do zgodności z konstytucją normy prawnej w nim wyrażonej, co nie powinno pozostawać bez znaczenia dla sądów oceniających możliwość zastosowania takiego przepisu. Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. FSK 271/17 stwierdził, że art. 70 § 8 O.p. pozbawiony jest waloru konstytucyjności, a odmienna wykładnia naruszałaby konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, zawarte w art. 2 i art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie zróżnicowanej sytuacji prawnej podatników, w zależności od tego, czy podstawą prawną zabezpieczenia była norma prawna ujęta w art. 70 § 8 O.p., czy w art. 70 § 6 O.p. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r.). DIAS podkreślił, że przyjmuje prokonstytucyjną wykładnię art. 70 § 8 O.p., prezentowaną konsekwentnie przez sądy administracyjne w orzeczeniach wydanych po wyroku TK z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12. Ugruntowane i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że na gruncie art. 70 § 8 O.p., ustanowienie hipoteki lub zastawu skarbowego nie wyklucza przedawnienia zabezpieczonego w ten sposób zobowiązania podatkowego, przy czym termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych, określonych w art. 70 § 1 O.p., jeżeli nie zaistniały okoliczności skutkujące zawieszeniem lub przerwaniem biegu terminu przedawnienia danego zobowiązania. W konsekwencji wskutek zastosowania ogólnych zasad przedawniania się zobowiązań podatkowych (mając przy tym na uwadze okoliczności zawieszające bądź przerywające bieg terminu ich przedawnienia), należność K. K. objęta tytułem wykonawczym nr [...] (i zabezpieczona hipoteką na nieruchomości) wygasła. Niezbędne stało się zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wierzyciel zaskarżył je w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 59 § 1 pkt 2, w związku z art. 59 § 3 i § 4 oraz art. 56 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 – dalej: u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym dnia 29 lipca 2020r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy dnia 11 września 2019 r o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. 2019 poz. 2070) i w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez błędne niezastosowanie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz błędne zastosowanie art. 59 § 1 pkt 2 w związku z art. 59 § 3 i § 4 w brzmieniu obowiązującym dnia 29 lipca 2020 r. i w konsekwencji błędne umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji z powołaniem się na wygaśnięcie zobowiązania wskutek przedawnienia, mimo iż egzekucja toczy się z nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę przymusową na poczet zobowiązań dłużnika objętych wnioskiem egzekucyjnym i tytułem egzekucyjnym w niniejszej sprawie, a wobec tego na podstawie art. 70 § 8 O.p. egzekucja z przedmiotu hipoteki jest dopuszczalna mimo przedawnienia zobowiązań na podstawie art. 70 § 1 O.p.; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 70 § 8 w zw. z art. 70 § 1 O.p. w zw z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie błędne niezastosowanie art. 70 § 8 O.p., zgodnie z którym: Nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu i błędne umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe wierzyciel wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 29 września 2025 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego wierzyciela kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór w rozpoznanej sprawie zaistniał między organem egzekucyjnym a wierzycielem i dotyczył zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu wygaśnięcia obowiązku z innego powodu niż umorzenie (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2019 roku o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw zmieniająca brzmienie art. 59 u.p.e.a.; jednakże, co trafnie zaznaczył DIAS, zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 tej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe). Powodem wygaśnięcia obowiązku objętego tytułem wykonawczym wystawionym na należności dochodzone od K. K. było przedawnienie, które wynosi 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 O.p.). Kwestia ta nie była sporna między stronami. Sąd stwierdza, że zarówno organ egzekucyjny, jak i wierzyciel prawidłowo zidentyfikowały moment, w którym upłynął termin przedawnienia zobowiązania objętego tytułem wykonawczym (17 lutego 2022 r.). Wynika to z faktu, że należność została ustalona w decyzji wierzyciela z dnia 4 kwietnia 2012 r. (na kwotę 3.372,40 zł), stąd też z końcem roku 2012 r. rozpoczął bieg termin przedawnienia. Został on przerwany w wyniku zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego dokonanego zawiadomieniem o zajęciu z dnia 14 maja 2014 r., o czym zobowiązany został powiadomiony (zawiadomienie o zajęciu wraz z dowodem doręczenia w dniu 19 maja 2014 r. bankowi [...] i zobowiązanemu – k. 7 akt adm.). Wynikało to z art. 70 § 4 O.p., zgodnie z którym "bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony", przy czym "po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny". Należy podkreślić, że brak środków na rachunku bankowym nie stanowił przeszkody dla uznania, że doszło do zajęcia, a co za tym idzie – do przerwy biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 80 § 2 u.p.e.a., "zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu (...)". Stąd bieg przedawnienia na nowo (po przerwie) należało liczyć od dnia następnego po dniu doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu czyli od 20 maja 2014 r. Termin przedawnienia kończyłby się 20 maja 2019 r., jednak 17 lutego 2017 r. ponownie doszło do przerwy jego biegu. W tym dniu doręczono bankowi [...] zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego zobowiązanego, o czym zobowiązany został powiadomiony (zawiadomienie o zajęciu wraz z dowodem doręczenia bankowi i zobowiązanemu – k. 40 akt adm.). Również i tym razem bank przekazał informację, że brak jest środków na rachunku bankowym, co nie stanowiło przeszkody w zajęciu, a więc do przerwy biegu terminu przedawnienia doszło. Od dnia następnego termin ten rozpoczął bieg ponownie i zakończył się 17 lutego 2022 r. W piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r. (k. 52 akt adm.) wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, że wobec tego, że doszło do przedawnienia egzekwowanego zobowiązania, prosi o kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wyłącznie z przedmiotu hipoteki na podstawie art. 70 § 8 O.p., zgodnie z którym "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". Wierzyciel wyjaśnił, ze w dniu 17 maja 2017 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w P. z wnioskiem o dokonanie zabezpieczenia wierzytelności ARiMR wynikającej z tytułu wykonawczego wystawionego wobec K. K. poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości stanowiącej własność dłużnika – i zabezpieczenie takie uzyskał. Mimo to, wbrew wnioskowi wierzyciela, organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu wygaśnięcia dochodzonej należności przez przedawnienie, i zdaniem Sądu, postąpił w pełni prawidłowo. Sąd stwierdza, że działanie organu egzekucyjnego znajduje pełne podstawy w treści art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 O.p., co zostało wsparte wyczerpującą i w pełni trafną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji, którą Sąd w pełni aprobuje. Zdaniem Sądu, nie jest już konieczne ani nawet celowe ponowne przytaczanie poglądów utrwalonego orzecznictwa sądowego w przedmiocie oceny art. 70 § 8 O.p. Wystarczy przypomnieć, że jego odpowiednik, przepis art. 70 § 6 O.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 za niezgodny z art. 64 ust.2 Konstytucji (OTK-A, 2013/7/97). Oznacza to, że zabezpieczenia dokonane na podstawie poddanego kontroli przepisu przestały wywierać określony w nim skutek ujęty w stwierdzeniu: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką". W uzasadnieniu powołanego wyroku podkreślono, że "choć zakwestionowany przepis od 1 stycznia 2003 r. nie miał już zastosowania do nowych zabezpieczeń należności podatkowych z uwagi na utratę mocy obowiązującej, zawarta w nim norma prawna została powtórzona i rozszerzona (o zastaw skarbowy) w art. 70 § 8 ordynacji podatkowej. Ten ostatni przepis nie był wprawdzie formalnie przedmiotem orzekania (nie stanowił bowiem podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej), lecz w sposób oczywisty mają do niego odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w niniejszym wyroku". Tym samym, zabezpieczenia dokonane po 1 stycznia 2003 r. (a więc już pod rządem art. 70 § 8 O.p.) nie wywołują skutku nieprzedawnialności należności pieniężnej. Nie może bowiem do tego dojść na podstawie przepisu ocenianego jako niekonstytucyjny. Do takiej oceny tego przepisu przychyla się także Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreślając, że niekonstytucyjny przepis nie może być podstawą legalnych, a co za tym idzie, prawnie skutecznych działań administracji. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). ak