III SA/Łd 988/21

Dnia 26 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 13 października 2020 roku nr XXXIV/481/20 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XV/174/15 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 3 grudnia 2015 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. 13 października 2020 r. Rada Miejska w Wieluniu podjęła uchwałę Nr XXXIV/481/20 zmieniającą uchwalę Nr XV/174/15 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania. Podstawę uchwały stanowił art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f i art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 470, poz. 471 i 1087), dalej "u.d.p." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej "u.s.g.". W § 2 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu w części, tj. w zakresie § 2. Prokurator zarzucił, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) polegającym na wprowadzeniu w § 2 zaskarżonej uchwale sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 roku, co powoduje zasadnicze wątpliwości co do daty wejścia w życie skarżonego aktu prawa miejscowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że sformułowanie zawarte w skarżonym § 2 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu, mając jednocześnie na uwadze datę opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym, jest wewnętrznie sprzeczne i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, albowiem budzi zasadnicze wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie i może wprowadzać w błąd. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu wskazała, że w § 2 jej intencją było wydłużanie vacatio legis uchwały. Podniesiono, że rada gminy nie jest pozbawiona możliwości w uzasadnionych przypadkach wskazania innego terminu vacatio legis niż 14 dni od wejścia w życie uchwały, a jedynie sformułowanie zapisu zawarte w § 5 uchwały obecnie jest kwestionowane i uznane za istotne naruszenie przepisów prawa. Rada wyjaśniła, że podjęła uchwałę Nr LIII/675/21 z 21 października 2021 r. w sprawie zmian zapisów § 2 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu Nr XXXIV/481/20 z dnia 13 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 865). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1449/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa jak również powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. II OSK 1077/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu jest § 2 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu z 13 października 2020 r. Nr XXXIV/481/20 zmieniającej uchwałę Nr XV/174/15 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych oraz wysokości opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f i art. 40d ust. 2 u.d.p. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005r. sygn. WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w szeroko rozumianym orzecznictwie i doktrynie i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych powołanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Stosownie do art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Stosownie do treści art. 13f ust. 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu, rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Odnosząc się do zaskarżonych postanowień kontrolowanej uchwały stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione. Zdaniem Sądu sformułowanie zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego czy akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 12 listopada 2020 r. (uchwała została opublikowana z Dz. Urzędowym Województwa Łódzkiego z 28 października 2020 r. pod poz. 5710) czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Należy podkreślić, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 2 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela w całości argumentację skargi, że treść § 2 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 grudnia 2017 r. sygn. I SA/Łd 968/17, z 18 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 89/20, z 6 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 150/20, z 17 września 2020 r. sygn. VII SA/Wa 715/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd uznał, że zaskarżoną regulację - jako istotnie naruszającą prawo - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejścia w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem art. 4 ustawy o aktach normatywnych ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 573/21). Dodać należy, że zmiana zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 13 października 2020 r. Nr XXXIV/481/20 poprzez podjęcie przez Radę Miejską w Wieluniu uchwały Nr LIII/675/21 z 21 października 2021 r. nie czyni bezprzedmiotowej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nawet ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodne z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs4 ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak możliwości technicznych uczestnictwa stron w rozprawie zdalnej, więc sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku art. 15 zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. E.G.