III SA/Łd 988/25

Dnia 3 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi Gminy Rogów na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2025 roku nr 1682/25 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu oddala skargę. W dniu 2 grudnia 2025 r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej: organ) podjął uchwałę w sprawie nieuwzględnienia złożonego przez Gminę Rogów (dalej: skarżąca) protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr FELD.02.05-IZ.00-0119/23 w ramach naboru nr FELD.02.05- IZ.00-001/23 Priorytetu FELD.02 Fundusze Europejskie dla zielonego Łódzkiego, Działania FELD.02.05 Odnawialne źródła energii Programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027. Podstawą prawną ww. uchwały były przepisy art. 66 pkt 1, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079 oraz z 2024 r. poz. 1717, dalej: ustawa wdrożeniowa). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że nabór wniosków o dofinansowanie był prowadzony w trybie konkurencyjnym w okresie od 18 sierpnia 2023 r. do 31 października 2023 r. na podstawie Regulaminu wyboru projektów (dalej Regulamin). Regulamin został przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 697/23 z dnia 8 sierpnia 2023 r., zmienioną uchwałą nr 839/23 z dnia 18 września 2023 r. oraz uchwałą nr 151/25 z dnia 5 lutego 2025 r. Regulamin określa zasady ogłaszania naboru, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków o dofinansowanie, sposób i kryteria oceny wniosków o dofinansowanie, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków o dofinansowanie, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą. W ramach naboru skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie Odnawialne źródła energii w Gminie Rogów oznaczony nr FELD.02.05-IZ.00-0119/23 (dalej: wniosek o dofinansowanie, projekt, WoD). Zgodnie z Regulaminem ocena składa się z etapu oceny formalnej i merytorycznej. Ocena merytoryczna dokonywana jest na podstawie kryteriów merytorycznych dostępu niepodlegających poprawie, kryteriów merytorycznych dostępu podlegających poprawie lub uzupełnieniu oraz kryteriów merytorycznych punktowych niepodlegających poprawie. Kryteriami merytorycznymi dostępu niepodlegającymi poprawie są: Zgodność z typem projektu, Odporność infrastruktury na zmiany klimatu, Inwestycje produkcyjne w przedsiębiorstwach innych niż MŚP. W ramach typu projektu: wsparcie infrastruktury służącej do wytwarzania energii elektrycznej, pochodzącej ze źródeł odnawialnych, wraz z magazynami energii działającymi na potrzeby danego źródła OZE dodatkowymi kryteriami merytorycznymi dostępu niepodlegającymi poprawie są: Moc zainstalowana, Wpływ projektu na stan wód i obszary Natura 2000, Kwalifikowalność projektu. W ramach typu projektu: wsparcie infrastruktury służącej do wytwarzania energii cieplnej lub chłodu, pochodzącej ze źródeł odnawialnych wraz z przyłączeniem do sieci dodatkowym kryterium merytorycznym dostępu niepodlegającym poprawie jest Moc zainstalowana. W ramach typu projektu: wsparcie infrastruktury służącej do magazynowania ciepła lub chłodu ze źródeł odnawialnych działającej na potrzeby danego źródła OZE dodatkowym kryterium merytorycznym dostępu niepodlegającym poprawie jest Moc zainstalowana. Projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej z uwagi na niespełnienie w ramach typu 1 projektu: wsparcie infrastruktury służącej do wytwarzania energii elektrycznej, pochodzącej ze źródeł odnawialnych, wraz z magazynami energii działającymi na potrzeby danego źródła OZE, kryterium dostępu merytorycznego specyficznego Kwalifikowalność projektu. O wyniku oceny merytorycznej projektu skarżąca została poinformowana pismem z dnia 6 lutego 2025 r., po czym wniosła protest, w którym podniosła zarzuty odnośnie oceny kryterium merytorycznego dostępu (niepodlegającego poprawie) Kwalifikowalność projektu. Rozpatrując protest organ stwierdził, że stosownie do art. 68 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w stosunku do kryteriów wyboru projektów, z których oceną Wnioskodawca się nie zgadza oraz zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem Wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Przy rozpatrywaniu protestu należy zapewnić, zgodnie z art. 71 ustawy wdrożeniowej, aby przy powtórnej weryfikacji projektu nie brały udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem art. 24, oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. Organ wskazał, że w sprawie należało zbadać, czy słuszna jest argumentacja skarżącej dotycząca spełnienia zakwestionowanego w proteście kryterium merytorycznego dostępu specyficznego. Należało rozstrzygnąć, czy objęcie wnioskowanego projektu dofinansowaniem nie naruszy warunków uczestnictwa w konkursie i zasad naboru oraz oceny wniosków o dofinansowanie. W odniesieniu do wskazanych w proteście zarzutów organ przedstawił: 1/ ocenę dokonaną przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP); 2/ zarzuty zawarte przez Wnioskodawcę we wniesionym proteście; 3/ stanowisko instytucji zarządzającej FEŁ2027 w odniesieniu do podniesionych zarzutów. Ocena przedstawiała się następująco: Ocena kryterium dostępu merytorycznego specyficznego Kwalifikowalność projektu, w ramach typu projektu: wsparcie infrastruktury służącej do wytwarzania energii elektrycznej, pochodzącej ze źródeł odnawialnych, wraz z magazynami energii działającymi na potrzeby danego źródła OZE: Stanowisko KOP: Projekt nie spełnia pierwszego z kryteriów, bowiem przewidywane w projekcie rozwiązania objęte są wsparciem operacyjnym zgodnie z art. 69a ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Dotyczy to także instalacji PV, które posiadają charakter hybrydowy - łączą w sobie cechy systemów off-grid (posiadające magazyn energii) i on-grid. Zsieciowanie instalacji fotowoltaicznej, bez względu na wolumen wpuszczanej do sieci energii, i rozliczanie wyprodukowanej energii w systemie net-billing kwalifikuje się do ww. wsparcia operacyjnego. Planowane interwencje nie spełniają także warunku drugiego. Wnioskodawca wskazywał, że innowacja polega na stosowaniu paneli wykonanych w technologii Shingled. Jednak ten rodzaj modyfikacji paneli nie jest uznawany za działanie innowacyjne, bowiem nie jest traktowany jako technologia nowsza od powszechnie stosowanych technologii OZE, nie jest też technologią OZE charakteryzującą się wyższym ryzykiem albo niższą rentownością względem innych dostępnych i powszechnie stosowanych technologii OZE. Zgodnie ze stanowiskiem Wnioskodawcy w ostatnich latach rozwój nowatorskich technologii w obszarze odnawialnych źródeł energii stał się jednym z kluczowych celów zarówno polityk krajowych, jak i lokalnych. Niestety, zgodnie z niedawną decyzją Urzędu Marszałkowskiego, za pośrednictwem osoby oceniającej wniosek, technologia Shingled w panelach fotowoltaicznych została uznana za "nieinnowacyjną", ponieważ ten rodzaj modyfikacji paneli nie jest uznawany za działanie innowacyjne, bowiem nie jest traktowany jako technologia nowsza od powszechnie stosowanych technologii OZE, co poskutkowało odrzuceniem wniosku o wsparcie inwestycji. Wnioskodawca nie zgodził się z tą oceną i przedstawił szczegółowe wyjaśnienia. Stwierdził, że mimo zastosowania innowacyjnych technologicznie paneli PV w projekcie zastosowano również inne innowacyjne urządzenia, takie jak inwertery hybrydowe, systemy zarządzania energią czy też monitoring i usługi serwisowe w systemie on-line. Całość zastosowanych tych elementów w projekcie bezwzględnie wskazuje na Innowacyjność przedsięwzięcia i wyjątkowość projektu nad innymi. Wnioskodawca przedstawił opracowanie, które miało na celu wykazanie, że technologia Shingled – wbrew stanowisku Instytucji Zarządzającej – jest rozwiązaniem wysoce innowacyjnym, oferującym zdecydowaną przewagę nad konwencjonalnymi modułami PV i ich technologiami wykonania. Opracowanie to opiera się na dostępnych raportach, badaniach i artykułach prasy branżowej. Zarówno w dokumentacji konkursowej jak i wszelkich innych opracowaniach dotyczących konkursu nie zawarto informacji, jakie rozwiązanie będzie uznane za innowacyjne, czyli co oznacza "technologia nowsza od powszechnie stosowanych technologii OZE". Z kolei zgodnie ze stanowiskiem instytucji zarządzającej, zgodnie z definicją kryterium dostępu merytorycznego specyficznego Kwalifikowalność projektu ocenie podlega, czy projekt spełnia przynajmniej jeden z następujących warunków: − dany rodzaj OZE nie kwalifikuje się do wsparcia operacyjnego zgodnie z art. 69a ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii lub − dana technologia OZE jest nowsza od powszechnie stosowanych technologii OZE lub dana technologia OZE charakteryzuje się wyższym ryzykiem albo niższą rentownością względem innych dostępnych i powszechnie stosowanych technologii OZE (np. perowskity). Kryterium uznaje się za spełnione, gdy ocena brzmi "TAK". Zgodnie z Regulaminem ww. kryterium dotyczy tylko typu projektu Wsparcie infrastruktury służącej do wytwarzania energii elektrycznej, pochodzącej ze źródeł odnawialnych, wraz z magazynami energii działającymi na potrzeby danego źródła OZE. Oceniający uznali kryterium za niespełnione z uwagi na fakt, że projekt nie spełnia jednego z warunków kryterium, tj. dana technologia OZE jest nowsza od powszechnie stosowanych technologii OZE lub dana technologia OZE charakteryzuje się wyższym ryzykiem albo niższą rentownością względem innych dostępnych i powszechnie stosowanych technologii OZE (np. perowskity). We wniesionym proteście, Wnioskodawca poprzez wskazanie, że "technologia Shingled [...] jest rozwiązaniem wysoce innowacyjnym, oferującym zdecydowaną przewagę nad konwencjonalnymi modułami PV i ich technologiami wykonania oraz mimo zastosowania innowacyjnych technologicznie paneli PV w projekcie zastosowano również inne innowacyjne urządzenia takie jak inwertery hybrydowe" odniósł się głównie do aspektu innowacyjności technologii Shingled (zwanej również technologią gontową), do zastosowania inwertera hybrydowego z funkcją inteligentnego zarządzania energią, innowacyjnego rozwiązania zdalnej synchronizacji, aktualizacji i serwisowania za pomocą specjalnego portalu. W treści środka odwoławczego wielokrotnie podkreślana jest innowacyjność zastosowanego w projekcie rozwiązania, na potwierdzenie czego m.in. przytoczono definicję innowacyjności oraz stanowisko wskazane w Podręczniku Oslo (bez podania daty jego publikacji). Protestujący przedstawił chronologię pojawiania się technologii PV na rynku, jak również opisał wyższość (przewagę) technologii Shingled nad pozostałymi dostępnymi na rynku rozwiązaniami. Ponadto w proteście Wnioskodawca zawarł część zatytułowaną Zaawansowana Analiza Technologii Shingled w Fotowoltaice, w której zaprezentowano porównanie ww. technologii do innych rozwiązań w sektorze PV. Wnioskodawca powołał się na artykuł, stanowiący opracowanie Koreańskich naukowców z Uniwersytetu Sungkyunkwan z października 2021 r., w którym przedstawiono różnice pomiędzy udoskonalonymi modułami gontowymi, a wówczas dostępnymi na rynku. Jednakże instytucja zarządzająca zwróciła uwagę, że opracowanie z 2021 r. zawiera sformułowanie: Shingled photovoltaic (PV) modules with increased output have attracted growing interest compared to conventional PV module, co w tłumaczeniu oznacza, że Moduły fotowoltaiczne z gontem (PV) o zwiększonej wydajności cieszą się coraz większym zainteresowaniem w porównaniu z konwencjonalnymi modułami fotowoltaicznymi, które można uznać za kluczowe znaczenie dla oceny spornego kryterium. Zasadne było stwierdzenie Wnioskodawcy, że rozwój odnawialnych źródeł energii, w tym fotowoltaiki, prowadzi do powstawania coraz bardziej zaawansowanych metod konstrukcji słonecznych. Jednakże opisana w proteście charakterystyka budowy ogniwa krzemowego dzielonego na części m.in. zwiększona maksymalizacja powierzchni aktywnej, lepsza odporność na zacienienie, wyższa gęstość mocy i lepsza estetyka, bez względu jak bardzo jest istotna, to nie stanowi elementu oceny kryterium Kwalifikowalności projektu. W treści Programu Funkcjonalno-Użytkowego (dalej PFU), Wnioskodawca określił m.in. minimalne wymagania techniczne dla modułów monokrystalicznych typu Shingled. Panele monokrystaliczne są szeroko stosowane w fotowoltaice, ponieważ oferują wysoką wydajność, dobrą odporność na warunki atmosferyczne i nowoczesny wygląd, co czyni je popularnym wyborem dla instalacji domowych i komercyjnych, szczególnie tam, gdzie przestrzeń jest ograniczona. Stanowią one obecnie standard na rynku, o czym świadczy ich dominacja w instalacjach w Polsce. Powołując się na powszechnie dostępne źródła, Instytut Energii Odnawialnej w czerwcu 2020 r. wskazał, że 80% instalacji w Polsce jest zbudowanych z paneli monokrystalicznych. Tym bardziej w roku 2023, kiedy Wnioskodawca składał projekt, nie można uznać paneli monokrystalicznych za nowsze od powszechnie stosowanych, a ich wersja Shingled stanowi ich udoskonalenie przede wszystkim pod względem estetycznym, posiadając jednolity czarny kolor, a ich wyższa wydajność wynika z zastosowania klejenia, a nie metalowych siatek. W praktyce przekłada się to na zwiększenie wydajności modułów monokrystalicznych typu Shingled o ok.1-1,5% w stosunku do wydajności paneli monokrystalicznych, a zatem o wartość, której nie można uznać za rewolucyjną. Oceniający nie zakwestionowali udoskonaleń cechujących technologię gontową, ponieważ to nie one determinują ocenę badanego kryterium dostępu merytorycznego specyficznego Kwalifikowalność projektu. Argumentację Wnioskodawcy, że wskazano wyższą odporność modułów Shingled na częściowe zacienienie, wyższą gęstość mocy (W/m²) oraz lepsze wykorzystanie powierzchni aktywnej ogniwa, a w ostatnich sekcjach poruszono temat modułów bifacjalnych (dwustronnych), ich potencjalnych korzyści oraz wad w kontekście projektów komercyjnych i naziemnych farm PV, instytucja zarządzająca uznała za potwierdzenie, że ich zastosowanie może wpłynąć na poprawę rentowności projektu. Zatem technologia charakteryzująca się wyższą rentownością względem innych dostępnych technologii OZE, nie może stanowić o spełnieniu warunku niniejszego kryterium. Ogniwa Shingled posiadają niewątpliwie zalety, a jedną z nich jest to, że z uwagi na swoją budowę charakteryzują się mniejszym ryzykiem uszkodzeń związanych z pęknięciami. Wyższe koszty wynikające z technologii montażu są rekompensowane odpornością na zacienienie i brak ramek, co skutkuje porównywalnym lub szybszym zwrotem z inwestycji. W związku z tym, nie można uznać, że w tym przypadku występuje wyższe ryzyko względem innych dostępnych technologii OZE, co mogłoby potwierdzić spełnienie warunku niniejszego kryterium. Ponadto w złożonym środku odwoławczym Wnioskodawca zwracał uwagę, że w projekcie, poza innowacyjnymi technologicznie panelami PV, zastosowano również inne innowacyjne urządzenia, np. inwertery hybrydowe. Wnioskodawca planuje budowę m.in. instalacji PV z magazynem energii, a podstawowym działaniem systemu zarządzania instalacją fotowoltaiczną z magazynem energii jest sterowanie autokonsumpcją wyprodukowanej energii, co stanowi rozwiązania powszechnie stosowane. Podstawową cechą takich rozwiązań jest to, że następuje w pierwszej kolejności kierowanie wytworzonej energii do autokonsumpcji, a w przypadku jej braku (podaż energii z PV przekracza popyt) jest kierowana do magazynu energii, aby w przypadku dalszej nadprodukcji skierować ją do sieci dystrybutora. W nocy lub w okresach spadku produkcji wynikającej z warunków atmosferycznych odbiorniki zasilane są z magazynów energii i dopiero po wyczerpaniu tego źródła energia zostaje pobrana z sieci dystrybutora. Organ stwierdził, że na podstawie minimalnych wymagań określonych w PFU, nie można uznać ww. rozwiązań za odbiegające od standardowych stosowanych na rynku, a inwerter hybrydowy z funkcją inteligentnego zarządzania energią, jak i z innowacyjnym rozwiązaniem zdalnej synchronizacji, aktualizacji i serwisowaniu za pomocą specjalnego portalu, jest powszechnie stosowanym rozwiązaniem w instalacjach pomiędzy inwerterami, często rozproszonymi geograficznie. Obydwie przytoczone powyżej technologie są znane i ich zastosowanie nie wiąże się z przyjęciem przez Wnioskodawcę jakiegokolwiek zwiększonego ryzyka. Dodatkowo projekt obejmuje montaż magazynu energii, co pomimo konieczności poniesienia jednorazowych nakładów wpływa pozytywnie na rentowność przedsięwzięcia, gdyż zatrzymując nadwyżkę wyprodukowanej energii zwiększa autokonsumpcję. Kryterium merytoryczne dostępu specyficzne Kwalifikowalność projektu bada powszechność stosowania danej technologii i właśnie w odniesieniu do tego kryterium Oceniający stwierdzili, że zastosowane w projekcie monokrystaliczne ogniwa krzemowe i inwertery hybrydowe należą do powszechnie stosowanej technologii, co w konsekwencji spowodowało negatywną ocenę projektu. Analizując definicję niniejszego kryterium merytorycznego dostępu specyficznego, organ zauważył, że aby je wypełnić Wnioskodawca powinien wykazać, że projekt spełnia przynajmniej jeden z następujących warunków: dany rodzaj OZE nie kwalifikuje się do wsparcia operacyjnego zgodnie z art. 69a ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii lub dana technologia OZE jest nowsza od powszechnie stosowanych technologii OZE lub dana technologia charakteryzuje się wyższym ryzykiem albo niższą rentownością względem innych dostępnych i powszechnie stosowanych technologii OZE (np. perowskity). Powyższa definicja nie zawiera wymogu innowacyjności, na którą Wnioskodawca w proteście wielokrotnie się powołuje, lecz wskazuje na powszechność stosowania. Innowacyjność stanowi podstawę oceny kryterium merytorycznego punktowego Innowacyjne technologie. Zdaniem organu, Wnioskodawca przyjął niewłaściwe założenia, że pojęcie nowsze od powszechnie stosowanych jest tożsame z pojęciem innowacyjne. Wskazana technologia OZE składająca się m.in. z paneli monokrystalicznych w wersji Shingled, falowników oraz magazynów mocy, zalicza się do powszechnie stosowanych i nie jest nowsza od innych stosowanych technologii OZE. Dodatkowo technologia OZE nie charakteryzuje się także wyższym ryzykiem ani niższą rentownością w porównaniu do innych dostępnych i powszechnie stosowanych technologii OZE. Organ nie zgodził się z zarzutem, że poprzez brak wezwania Wnioskodawcy do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinasowanie, KOP naruszył zapisy Regulaminu, gdyż do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia projektu wzywa się tylko w przypadku kryterium pozwalającego na poprawę. Zgodnie z § 18 ust. 5 Regulaminu, kryterium Kwalifikowalność projektu należy do kryteriów niepodlegających poprawie, co oznacza, że spełnienie tego kryterium było warunkiem koniecznym do przyznania dofinansowania. Negatywna ocena kryterium niepodlegającego poprawie implikuje negatywną ocenę projektu. Zatem w zakresie kryterium merytorycznego dostępu Kwalifikowalność projektu nie było możliwości skierowania do Wnioskodawcy rekomendacji do poprawy lub uzupełnień. Podsumowując przeprowadzoną weryfikację, organ podtrzymał stanowisko w zakresie negatywnej oceny kryterium dostępu merytorycznego specyficznego Kwalifikowalność projektu. Podkreślił, że Wnioskodawca musi mieć na uwadze, że uczestniczy w naborze przeprowadzanym w sposób konkurencyjny. Przystępując do konkursu godzi się na jego warunki i podlega jego wymaganiom na równi z innymi wnioskodawcami składającymi wnioski w naborze. Konkurs jest szczególnym rodzajem przyrzeczenia publicznego, o którym mowa w art. 919, art. 920, art. 921 kodeksu cywilnego, gdzie oznaczony został termin ubiegania się o nagrodę za najlepszą czynność lub najlepszy rezultat (dzieło), spełniające warunki określone w przyrzeczeniu nagrody w rozumieniu art. 919-921 k.c. Udział w konkursie jest dobrowolny, a przystępując do niego uczestnik wyraża tym samym zgodę na poddanie się jego wymogom. Korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać, winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Zdaniem organu, dokonana analiza wykazała, że w złożonym proteście Wnioskodawca nie wskazał okoliczności pozwalających na zmianę wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej projektu. Protest może zostać uznany za zasadny w całości jedynie wtedy, kiedy Wnioskodawca, odwołując się do konkretnych kryteriów, udowodni, że ocena była niezgodna ze stanem rzeczywistym. Oceniając dokumentację złożoną przez Wnioskodawcę zastosowano procedurę opisaną w Regulaminie i w załącznikach, które dostępne były dla wszystkich wnioskodawców na stronie internetowej programu FEŁ2027. Autor protestu winien był przygotować dokumentację zgodnie z wymogami Instrukcji wypełniania wniosku, która umożliwia prawidłowe wypełnienie i złożenie wniosku o dofinansowanie. Zawiera ona bowiem informacje pomocnicze, naprowadzające Wnioskodawcę na ustalenie prawidłowego sposobu wypełnienia lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Do dofinansowania wybierane są najlepiej przygotowane projekty, których realizacja pod względem rzeczowym, finansowym, uwzględniającym przede wszystkim wymogi dokumentacji naboru, nie budzi u oceniających jakichkolwiek zastrzeżeń. Warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt wymogów określonych regulaminem naboru, w szczególności kryteriów wyboru projektów. Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej przez Wnioskodawcę dokumentacji wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera, bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to będzie to wpływało na wynik oceny projektu. Zasady dokonywania oceny projektów, na podstawie których Wnioskodawca miał obowiązek starannego przygotowania dokumentacji zgodnie z wymogami konkursu, zostały opisane w § 16-18 Regulaminu. Regulamin, realizując zasadę przejrzystości, był dostępny dla wszystkich wnioskodawców i w jasny sposób określał wymogi oraz warunki udziału w procedurze naboru, obowiązujące wszystkich wnioskodawców. Regulamin wraz z załącznikami stanowi podstawę prawną opracowania wniosku o dofinansowanie. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu, organ stwierdził, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucji zarządzającej, regulamin konkursu, określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, stanowi kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin stanowi swoiste uszczegółowienie, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego. W zależności od rodzaju przyjętego sposobu realizacji postępowania konkursowego w regulaminie sprecyzowane są wymogi konkursowe, które obowiązują wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. A zatem braki w złożonym wniosku, czy niejednoznaczność treści skutkujące odmienną od intencji Wnioskodawcy interpretacją planowanego do realizacji przedsięwzięcia, zawsze wpłyną na ostateczną ocenę projektu. Podsumowując przeprowadzoną weryfikację, po analizie wniosku o dofinansowanie, Karty Oceny Merytorycznej, dokumentacji naboru, oraz środka odwoławczego w postaci protestu złożonego przez Wnioskodawcę, organ podtrzymał stanowisko w zakresie negatywnej oceny kryterium merytorycznego dostępu specyficznego Kwalifikowalność projektu, a tym samym nie uwzględnił protestu Wnioskodawcy od negatywnej oceny projektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1/ błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie kryterium 3 "Kwalifikowalność projektu" określonego w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru dla naboru nr FELD.02.05-IZ.00- 001/23, polegające na przyjęciu, że projekt nie spełnia wymagania innowacyjności, mimo, że kryterium dopuszcza spełnienie co najmniej jednego z alternatywnych warunków (technologia nowsza/udoskonalona) albo technologii o wyższym ryzyku lub niższej rentowności); 2/ pominięcie analizy przesłanki "wyższego ryzyka lub niższej rentowności", co narusza konstrukcje kryterium (warunki alternatywne) i prowadzi do wadliwego wyniku oceny; 3/ brak rzetelnego uzasadnienia oceny i rozpatrzenia protestu - poprzez lakoniczne stwierdzenie braku innowacyjności bez odniesienia się do argumentów i dowodów przedstawionych przez skarżącego; 4/ naruszenie zasady przejrzystości i weryfikowalności procedury wyboru projektów - poprzez niewskazanie, jakie technologie uznano za "powszechnie stosowane" oraz jakie dane/źródła stanowiły podstawę stwierdzeń instytucji; 5/ naruszenie obowiązku weryfikacji prawidłowości oceny projektu w trybie protestu (art. 68 ustawy wdrożeniowej) - poprzez utrzymanie w mocy oceny obarczonej wskazanymi wadami. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga była niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., określa katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm. – ustawa wdrożeniowa). Ustawa ta, obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., przez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Stosowanie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Według podstawowej zasady określonej w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2). Stosownie do art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Według natomiast art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. W myśl ust. 2 ww. przepisu właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład takiej komisji wchodzą osoby posiadający odpowiednią wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów. W skład komisji oceny projektów w świetle art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej mogą wchodzić eksperci, o których mowa w art. 80. Znaczenie i rola ekspertów przy wyłanianiu w ramach konkursu najlepszych projektów, spełniających określone kryteria, jest taka, że Sąd de facto warstwy merytorycznej ich oceny nie jest władny kontrolować. Kontrola Sądu powinna zmierzać jedynie do oceny, czy argumentacja oceniających oraz organu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki dokonanej oceny. Sąd kontroluje jedynie ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zarzuty naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej są uzasadnione np. w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przystąpienie do naboru jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawców przede wszystkim postanowień Regulaminu wyboru, w oparciu o które wyłania się podmioty spełniające kryteria przyjęte w danym naborze, w trybie konkurencyjnym. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy wpisuje się w zasady danego naboru, a następnie skonstruowania wniosku w taki sposób, aby spełniał on wymagania określone przez organizatora przede wszystkim w zakresie kryteriów wyboru. W związku z tym, to w jego w interesie jest szczegółowe zaznajomienie się z zasadami i warunkami danego konkursu, a w razie jakichkolwiek wątpliwości uzyskać wyjaśnienia instytucji organizującej nabór. Natomiast sformalizowana procedura określona w dokumentacji konkursowej, w szczególności w Regulaminie, ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców i wymuszenie zachowania wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr FELD.02.05-IZ.00-0119/23 w ramach naboru nr FELD.02.05- IZ.00-001/23 Priorytetu FELD.02 Fundusze Europejskie dla zielonego Łódzkiego, Działania FELD.02.05 Odnawialne źródła energii Programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027. Projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej z uwagi na niespełnienie w ramach typu 1 projektu: wsparcie infrastruktury służącej do wytwarzania energii elektrycznej, pochodzącej ze źródeł odnawialnych, wraz z magazynami energii działającymi na potrzeby danego źródła OZE, kryterium dostępu merytorycznego specyficznego Kwalifikowalność projektu. Zgodnie z § 16 Regulaminu wyboru projektów, postępowanie w ramach wyboru projektów odbywa się w sposób konkurencyjny a jego celem jest wybór do dofinansowania projektów spełniających kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez KM FEŁ2027. Złożony w naborze przez Wnioskodawcę projekt podlegał ocenie przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów (KOP) na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 4 do Regulaminu. Ocena składała się z oceny formalnej i merytorycznej. Jak wynika z § 18 Regulaminu ocena merytoryczna projektów obejmuje ocenę spełniania przez projekt kryteriów o charakterze merytorycznym wskazanych w Załączniku nr 4 do Regulaminu. Zgodnie z ww. załącznikiem do Regulaminu w ramach kryterium Kwalifikowalność projektu "Ocenie podlega czy projekt spełnia przynajmniej jeden z następujących warunków: 1/ dany rodzaj OZE nie kwalifikuje się do wsparcia operacyjnego zgodnie z art. 69a ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii lub 2/ dana technologia OZE jest nowsza od powszechnie stosowanych technologii OZE lub dana technologia OZE charakteryzuje się wyższym ryzykiem albo niższą rentownością względem innych dostępnych i powszechnie stosowanych technologii OZE (np. perowskity). Z karty oceny merytorycznej wynika, że kryterium "Kwalifikowalność projektu" ma konstrukcję alternatywną (wystarczy spełnienie jednego warunku) oraz że jest to kryterium niepodlegające poprawie. Potwierdza to, że w przypadku negatywnej oceny nie powstaje obowiązek wzywania wnioskodawcy do uzupełnień czy modyfikacji projektu w celu "dopasowania" go do kryterium, gdyż naruszałoby to równe traktowanie uczestników konkursu. W ocenie Sądu organ prawidłowo zrekonstruował treść kryterium "Kwalifikowalność projektu". Z treści Regulaminu wynika bowiem, że kryterium to ma charakter alternatywny, a zatem jego spełnienie zachodzi już w razie wykazania jednej z przewidzianych w nim przesłanek. Jednocześnie jest to kryterium niepodlegające poprawie, co oznacza, że negatywna jego ocena nie rodzi obowiązku wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia lub modyfikacji projektu. Trafnie więc przyjęto, że brak wezwania do poprawy w tym zakresie nie naruszał dokumentacji konkursowej ani zasady równego traktowania uczestników naboru. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomiędzy stronami w istocie nie zaistniał realny spór co do niespełnienia przesłanki odnoszącej się do niekwalifikowania się danego rodzaju OZE do wsparcia operacyjnego. Z akt sprawy i zaskarżonej uchwały wynika, że instytucja przyjęła, iż rozwiązania przewidziane w projekcie mieszczą się w instrumentach wsparcia operacyjnego, także w odniesieniu do instalacji PV o charakterze hybrydowym i rozliczanych w systemie net-billing. Skarżąca nie wykazała, aby stanowisko to było oczywiście błędne lub pomijało istotne elementy projektu; również skarga nie zawiera rozwiniętej argumentacji podważającej tę część oceny. Zasadniczy spór dotyczył natomiast drugiej grupy przesłanek, odnoszących się do tego, czy zastosowana technologia jest nowsza od technologii powszechnie stosowanych albo czy charakteryzuje się wyższym ryzykiem bądź niższą rentownością względem innych dostępnych i powszechnie stosowanych technologii OZE. W tym zakresie Sąd nie podziela zarzutu, jakoby instytucja pominęła którąkolwiek z alternatywnych przesłanek. Z uzasadnienia uchwały wynika bowiem, że organ odniósł się zarówno do argumentacji skarżącej dotyczącej technologii Shingled i inwerterów hybrydowych, jak i do kwestii ryzyka oraz rentowności przedsięwzięcia. Organ przyjął, że wskazane rozwiązania należą do technologii powszechnie stosowanych, nie są technologią nowszą w rozumieniu kryterium, a zarazem nie wiążą się z wyższym ryzykiem ani niższą rentownością. Okoliczność, że w uzasadnieniu organ posługiwał się także pojęciem "innowacyjności", nie oznacza jeszcze zastosowania pozaregulaminowego kryterium oceny. Z całości stanowiska organu wynika bowiem, że pojęcie to zostało użyte jedynie w polemice z argumentacją protestu, podczas gdy rzeczywisty przedmiot oceny pozostawał zgodny z treścią kryterium, odwołującego się do powszechności stosowania technologii, jej nowszości, ryzyka i rentowności. W tym miejscu należy zarazem przypomnieć, że sąd administracyjny nie zastępuje oceny eksperckiej instytucji własną oceną technologiczną projektu. Kontrola sądu w sprawach konkursowych sprowadza się do zbadania, czy kryteria zostały zastosowane zgodnie z dokumentacją konkursową, w sposób przejrzysty, rzetelny, weryfikowalny i niedowolny, oraz czy nie doszło do uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik oceny. W realiach niniejszej sprawy standard ten został zachowany. Uzasadnienie uchwały o nieuwzględnieniu protestu pozwala bowiem odtworzyć tok rozumowania instytucji: wskazano strukturę kryterium, przedstawiono stanowisko KOP, zreferowano zarzuty protestu oraz wyjaśniono, dlaczego zastosowane w projekcie panele monokrystaliczne w technologii Shingled oraz inwertery hybrydowe uznano za rozwiązania powszechnie stosowane, niewykazujące cechy wyższego ryzyka ani niższej rentowności. Nie było zatem konieczne sporządzanie przez instytucję szczegółowej ekspertyzy porównującej wszystkie technologie dostępne na rynku; wystarczające było przedstawienie motywów oceny w sposób umożliwiający kontrolę sądową i wykluczający dowolność. Taki standard został w sprawie zachowany. Z tych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni kryterium, pominięcia przesłanki wyższego ryzyka lub niższej rentowności, lakoniczności uzasadnienia oraz naruszenia zasady przejrzystości i weryfikowalności procedury wyboru projektów. Instytucja rozpatrująca protest zweryfikowała zarzuty w granicach kryterium objętego protestem, a skarżąca nie wykazała takich uchybień proceduralnych lub merytorycznych, które pozwalałyby przyjąć, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób sprzeczny z prawem i z istotnym wpływem na wynik oceny. Zarzuty skargi stanowią w przeważającej mierze polemikę z wynikiem oceny eksperckiej, która w okolicznościach sprawy nie nosi cech dowolności. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ak