III SAB/Łd 1/14

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 roku sprawy ze skargi T.G. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. w przedmiocie załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 23 marca 2004 roku oddala skargę. W dniu 8 października 2013r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynął wniosek T.G. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] dotyczącej zatwierdzeniu operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków miasta T., dla obrębu nr [...] w zakresie dotyczącym jednostki rejestrowej nr 216, w skład której wchodzi działka nr 71. Pismem z dnia 31 października 2013r. organ administracji wezwał stronę do wskazania, w terminie 7 dni, na podstawie jakich przesłanek żąda stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jednocześnie z uwagi na konieczność sprecyzowania przez wnioskodawcę żądania oraz pozyskania niezbędnych dokumentów ze Starostwa Powiatowego [...], organ administracji stwierdził, że przesuwa termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2013r. Pismo to doręczono stronie w dniu 6 listopada 2013r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 7 listopada 2013r., które wpłynęło do organu w dniu 12 listopada 2013r. strona wyjaśniła, że oczekuje stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w trybie art. 156 § 1 K.p.a. przez fachową analizę wszystkich przesłanek, z uwzględnieniem materiału dowodowego od 2010r. Pismem z dnia 13 grudnia 2013r., doręczonym stronie w dniu 16 grudnia 2013r., organ administracji zawiadomił o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie przed ostatecznym jej rozstrzygnięciem. Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. strona złożyła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast organ pismem z dnia 30 grudnia 2013r. przesunął termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15 stycznia 2014r. wskazując na brak dowodu doręczenia T. G. zawiadomienia z dnia 13 grudnia 2013r. Decyzją z dnia 3 stycznia 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W dniu 8 stycznia 2014r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wpłynęła skarga T.G. z dnia 6 stycznia 2014r. na bezczynność organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 7 października 2013r. W skardze tej skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy przez wydanie stosownego aktu i orzeczenie o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ administracji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postepowania administracyjnego, wniósł o jej oddalenie. Do pisma z dnia 7 sierpnia 2014r. organ administracji załączył kopię postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia 4 lutego 2014r. o uznaniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracji wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 p.p.s.a.). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 K.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem sądu, skarżący przed wniesieniem skargi do sądu wyczerpał powyższy tryb, bowiem w dniu 2 grudnia 2013 r. złożył zażalenie do Głównego Geodety Kraju na niezałatwienie w terminie jego wniosku z dnia [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków miasta T., dla obrębu nr [...] w zakresie dotyczącym jednostki rejestrowej nr 216, w skład której wchodzi działka nr 71. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. Główny Geodeta Kraju nie uznał zażalenia za zasadne. Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl zaś art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w powołanym art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu, co zostało wyraźnie sprecyzowane przez skarżącego. Strona żąda rozpoznania jego wniosku z dnia 7 października 2013 r., w którym wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] Ponadto wskazać należy, że w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sadowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Ponadto NSA stwierdził, że nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Takie orzeczenie będzie niezrozumiałe dla skarżącego, który przecież zasadnie żądał od sądu administracyjnego ochrony, osiągnął zamierzony cel na skutek skorzystania z przysługującego mu środka prawnego, bo organ, którego bezczynność zaskarżono, w całości uwzględnił skargę. Uwzględnienie skargi przez organ wywołuje także ten skutek, że skarga została przez organ rozpoznana, a więc sąd nie może ponownie rozpoznać tej samej skargi. Inaczej mówiąc, skoro organ uwzględnił skargę, to tej samej skargi sąd nie może uwzględnić lub oddalić. Przypomnieć należy, że powołana uchwała, która na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże sąd w niniejszej sprawie, jest odpowiedzią na pytanie Prezesa NSA zmierzające do wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności? W świetle podjętej uchwały przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ wydał decyzję, ale nie stwierdzono, aby przed jej wydaniem pozostawał w bezczynności, to nie jest spełniony drugi (obok wydania decyzji) warunek zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego wtórnej bezprzedmiotowości. Brak pozostawania w bezczynności w takiej sytuacji skutkować winien zaś oddaleniem skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu cytowanej uchwały również ten aspekt został podkreślony – sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z akt sprawy - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w dniu [...] decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] Skarżący zaś pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. skierował do Głównego Geodety Kraju zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a pismem z dnia 6 stycznia 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 8 stycznia 2014 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Z zestawienia powyższych dat wynika, że organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi przez skarżącego. A zatem w dniu wniesienia skargi do sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie winno zatem dojść do oddalenia skargi na bezczynność organu jako bezzasadnej, a nie umorzenia postępowania wywołanego tą skargą jako bezprzedmiotowego. Taki wniosek w okolicznościach tej sprawy nasuwa się bowiem w związku ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 234/10 oraz wykładnią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynikającą z uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargę oddalił. ms