III SAB/Łd 12/19

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. polegającą na niepodjęciu działań dotyczących usunięcia znaku drogowego lub przywróceniu stanu poprzedniego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. polegającą na niepodjęciu działań dotyczących usunięcia znaku drogowego lub przywróceniu stanu poprzedniego zjazdu z drogi 83 na drogę 204 w miejscowości M. Gmina W. sprzed zmiany znaku zakaz wjazdu pojazdów dla 15 t zamiast znak zakazu wjazdu dla pojazdów 12 t. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do usunięcia znaku wprowadzającego zakaz tonażowy do 12 t i stwierdzenie nieważności projektu stałej organizacji ruchu drogowego, i ile taki istnieje. Strona wniosła także o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy W. do nadesłania wszystkich aktów prawa miejscowego dotyczących działku nazywanej drogą nr 204 w M. od strony zjazdu z drogi krajowej nr 83 oraz realizacji ograniczenia tonażowego do 15 t, a następnie obecnie istniejącego 12t oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że oznakowanie dokonane przez Burmistrza na drodze wewnętrznej nr 204 w M. jest uzasadnione, a podstawę stanowi art. 8 ustawy o drogach publicznych. Skarżący bezpodstawnie domaga się usunięcia dokonanego oznakowania. Sąd z urzędu ustalił, że skarżący wniósł także skargę na czynność Starosty [...] polegającą na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu, która zarejestrowana została pod sygn. III SA/Łd 532/19. Sprawa została skierowana na rozprawę, którą wyznaczono na dzień 13 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Postępowanie przed sądami administracyjnymi w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 t.j. ze zm.) – dalej p.p.s.a., o czym stanowi jej art. 1. Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do treści § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. polegającą na niepodjęciu działań dotyczących usunięcia znaku drogowego lub przywróceniu stanu poprzedniego zjazdu z drogi 83 na drogę 204 w miejscowości M. Gmina W. sprzed zmiany - znaku zakaz wjazdu pojazdów dla 15 t zamiast znaku zakazu wjazdu dla pojazdów 12 t. Wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.) zawiera zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządom dróg, a o tym, kto sprawuje zarząd nad określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, ze. zm.). Według zaś art. 19 powołanej ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ocenie Sądu zarzucana w skardze bezczynność organu dotycząca, ogólnie mówiąc, postawienia/usunięcia znaku drogowego nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W orzecznictwie bowiem jednolicie przyjmuje się, że ustawienie lub usunięcie znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno- technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny prezentował takie właśnie stanowisko wskazując, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (patrz np: postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1086/12, postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 712/15, postanowienie NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1394/11, postanowienie NSA z dnia 11 października 2011r., sygn. akt I OSK 1767/11, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2003/10, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Ponadto znak drogowy stanowi przykład aktu gminnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I OSK 735/10). Kognicji sądów administracyjnych podlega więc czynność materialno–techniczna, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu, a nie czynność faktyczna polegająca na usunięciu bądź ustawieniu konkretnego znaku drogowego, która jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Innymi słowy skarga przysługuje na akt jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez organ. Zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym ruchem na drogach wojewódzkich zarządza marszałek województwa a na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta, z zastrzeżeniem ust. 6., który dotyczy zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Do kompetencji organów zarządzających ruchem należy m.in. zatwierdzanie organizacji ruchu. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 t.j. ze zm.). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2) opowiedziano się za drugim z przedstawionych poglądów. Uchwala stwierdza, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Reasumując, ponieważ na czynność postawienia lub usunięcia znaku drogowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. w tym przedmiocie nie wydaje się decyzji, postanowienia i nie jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym samym na zaniechanie organu w zakresie postawienia znaku lub jego usunięcia, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie przysługuje też do sądu administracyjnego skarga na bezczynność. Skarżący wniósł natomiast skargę na czynność zatwierdzenia przez Starostę [...] projektu stałej organizacji ruchu, która zarejestrowana została pod sygn. III SA/Łd 532/19 i sprawa będzie podlegała merytorycznej kontroli. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. e.o.