III SAB/Łd 126/22

Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na interpelację radnego postanawia: odrzucić skargę. M. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na interpelację radnego w osobie skarżącego, którą to interpelację złożył jako Przewodniczący Komisji Zdrowia, Rodziny i Spraw Społecznych, Radny [...]. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej odrzucenia, ewentualnie jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast w myśl art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały w nich wymienione. Dodać jeszcze trzeba, że przewidziana w tych przepisach skarga na przewlekłość jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. W konsekwencji, skarga na przewlekłość organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że M. S., będąc Radnym [...], a także Przewodniczącym Komisji Zdrowia, Rodziny i Spraw Społecznych, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Starostę [...] w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na interpelację skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o interpelację radnego złożoną 13 lipca 2022 r. w sprawie korzystania z pojazdów służbowych oraz delegacji służbowych członków Zarządu [...]. Do momentu wniesienia skargi do sądu skarżący nie otrzymał odpowiedzi na złożoną interpelację. 16 sierpnia 2022 r. skarżący wysłał w tej sprawie ponaglenie, które do momentu złożenia skargi do sądu również pozostało bez odpowiedzi. W ocenie sądu, nie może być wątpliwości, że wskazane pismo skarżącego stanowi interpelację radnego w rozumieniu art. 21 ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 528 ze zm., dalej u.s.p.). Świadczy o tym zarówno jego nazwa, treść, oznaczenie nadawcy i adresata, jak i powołane okoliczności faktyczne. W związku z tym należy wskazać, że art. 21 ust. 12 u.s.p. określa termin i formę udzielenia odpowiedzi na zgłoszone zapytania lub interpelacje. Zgodnie z tym przepisem, interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie staroście. Starosta lub osoba przez niego wyznaczona jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Przepis art. 21 u.s.p. nie wskazuje żadnej sankcji w przypadku, gdyby starosta ten termin naruszył. Jest to zatem termin o charakterze instrukcyjnym. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Skarga na przewlekłość jest więc dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skarga M. S. nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W szczególności interpelacja radnego nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a., gdyż na interpelację odpowiada się pismem, zatem jej rozpatrzenie nie wymaga wydania władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej czy postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lub podjęcia innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Odnośnie do wskazanych "innych aktów lub czynności" podlegających kontroli sądu administracyjnego trafnie podnosi się w orzecznictwie, że muszą one spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, powinny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (v. NSA w postanowieniu z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07, CBOSA). Z powyższego wynika, że ewentualne pisma Starosty [...], które stanowiłyby odpowiedź na interpelację radnego, jako że w swej treści nie przyznają adresatowi uprawnień i nie nałożą na niego żadnych obowiązków oraz nie będą wyrazem władczego działania organu, a będą mieć jedynie walor informacyjny, nie stanowiłyby czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro do skargi na interpelację radnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, to również skargę na przewlekłość organów w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalną. W konsekwencji sąd uznał, że skarga M. S. nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. eo