III SAB/Łd 13/04

Dnia 21 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2005roku sprawy ze skargi H. S. i R. K. na bezczynność Burmistrza W. w sprawie uregulowania stanu prawnego drogi dojazdowej oddala skargę. W dniu 13 października 2003r. R. K. i H. S. złożyli pismo do Burmistrza Miasta W. wnosząc o zagwarantowanie im swobodnego dostępu i dojazdu do ich posesji. W uzasadnieniu podnieśli, iż do ich działek istnieje dojazd przez drogę gruntową. W październiku 2003r. E. K. powiadomił ich, iż od lipca 2004r. zamknie przejazd przez jego działkę i powinni uzyskać inny dojazd do swoich posesji. R. K. i H. S. wnosili aby droga dojazdowa została przejęta przez Gminę W. tak aby wszyscy mieli dostęp do swoich domów. Pismem z dnia 21 października 2003r. Burmistrz W. powiadomił wnioskodawców, iż przystąpi do uregulowania stanu prawnego nieruchomości - komunalizacji drogi. Na spotkaniu w dniu 19 kwietnia 2004r. Burmistrz W. poinformował R. K. i H. S., iż droga nie może być skomunalizowana gdyż po odtworzeniu granic dojazdu okazało się, iż jest ona własnością prywatną i nie jest drogą publiczną. Poinformowano także, iż strony mogą wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej bądź też wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujących z drogą mogą złożyć wniosek o opracowanie planu miejscowego z uwzględnieniem drogi. W dniu 19 kwietnia 2004r. R. K. i H. S. złożyli pismo do Burmistrza W. o zrealizowanie zobowiązań przyjętych w piśmie z dnia 21 października 2003r. W piśmie z dnia 17 maja 2004r. skierowanym do R. K. i H. S. Burmistrz W. poinformował, iż nie jest możliwe zrealizowanie zobowiązań przyjętych w piśmie z dnia 21 października 2003r. polegających na komunalizacji spornej nieruchomości. Nieruchomość ta nie stanowi bowiem drogi publicznej i jest własnością E. K.. Brak jest podstaw do skomunalizowania gruntu na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz.191 z późn. zm./ z uwagi na to, iż nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa. Brak jest również podstaw do nabycia własności nieruchomość przez Gminę W. na podstawie arty.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy reformujące administrację publiczną/Dz.U. nr 133 poz.872 z późn. zm./ gdyż grunty nie są zajęte pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W obu przypadkach nabycie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Gminy W. stwierdza Wojewoda [...] w formie decyzji. Strony mogą wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej bądź też wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujących z drogą mogą złożyć wniosek o opracowanie planu miejscowego z uwzględnieniem drogi. Od pisma z dnia 17 maja 2004r. R. K. i H. S. złożyli odwołanie podnosząc, iż Burmistrz W. cały ciężar załatwienia sprawy przerzucił na nich. W konkluzji wnosili o zobowiązanie Burmistrza W. do uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Postanowieniem z dnia [...] nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art.134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż pismo Burmistrza W. z dnia 17 maja 2004r. nie jest decyzją gdyż Burmistrz nie mógł wydać decyzji w tej sprawie. Odwołujący domagali się uregulowania stanu prawnego drogi w taki sposób aby droga będąca własnością osoby fizycznej stała się własnością gminy. Do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych konieczna jest uchwała rady gminy a nie decyzja. Skoro pismo z dnia 17 maja 2004r. nie jest decyzją to odwołanie od tego pisma jest niedopuszczalne. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji postanowienia. W dniu 16 lipca 2004r. R. K. i H. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza W.. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w piśmie z dnia 21 października 2003r. Burmistrz W. zobowiązał się do uregulowania stanu prawnego drogi dojazdowej do posesji skarżących a obecnie uznał, iż nie jest możliwe takie uregulowanie poprzez komunalizację drogi. W związku z czym skarżący zostaną pozbawieni dojazdu do swoich posesji a jest to jedyna droga dojazdowa do ich działek. Burmistrz W. nie podejmuje żadnych kroków w celu zapewnienia dojazdu wskutek czego skarżący zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. W konkluzji skarżący wnosili o zobowiązanie Burmistrza W. do prawnego załatwienia dojazdu do ich posesji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż wykorzystane zostały wszelkie możliwości prawne do załatwienia sprawy dojazdu do posesji skarżących. Zbadana została możliwość prawna skomunalizowania dojazdu oraz wskazano skarżącym sposób uregulowania ich sprawy. Organ administracji nie dopuścił się bezczynności i skarga winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt.1-4 i 8 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie 4. inne niż określone w pkt.1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 8. ) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt.1-4 Należy zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999r./Lex nr 48016/, w wyroku w sprawie IV S.A. 961/99 z dnia 13 czerwca 2001r./Lex nr 78938/ oraz postanowieniu w sprawie IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998r./Lex nr 43260/. Jak wynika z akt administracyjnych oraz treści skargi R. K. i H. S. zarzucają Burmistrzowi W. bezczynność w prawnym załatwieniu dojazdu do ich posesji poprzez komunalizację drogi dojazdowej. W ocenie sądu organ administracji nie dopuścił się bezczynności w tej sprawie. Sprawa komunalizacji drogi dojazdowej do działek skarżących nie podlega załatwieniu przez Burmistrza Wieruszowa w drodze aktu administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu prawnego zobowiązującego Burmistrza do zachowania się w sposób określony przez żądanie skarżących. Należy zaznaczyć, iż sprawa komunalizacji mienia została uregulowana w dwóch aktach prawnych a mianowicie w ustawie z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/Dz.U. nr 133 poz.872 z późn. zm./ oraz w ustawie z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych/Dz.U. nr 32 poz.191 z późn. zm./. Jeżeli chodzi o ustawę z dnia 13 października 1998r. to zgodnie z treścią art.73 ust.1 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z wymienionego przepisu wynika, iż jedną z przesłanek przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Zgodnie z treścią art.1 i art.2 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych/Dz.U. nr 71 z 2000r. poz.838 z późn. zm./ drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg z których może korzystać każdy zaś drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W myśl zaś art.7 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W rozpoznawanej sprawie droga dojazdowa do posesji skarżących nie została zaliczona uchwałą Rady Miejskiej W. do kategorii dróg gminnych. Skoro droga ta nie jest drogą gminną to nie podlega ona przejęciu na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Odnośnie ustawy z dnia 10 maja 1990r. to zgodnie z treścią art.5 ust.1 mienie ogólnonarodowe(państwowe)należąca do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt.1 pełnią funkcję organu założycielskiego 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt.1 staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z wymienionego przepisu wynika, iż przesłanką przejęcia mienia przez gminę jest to, że musi być ono mieniem państwowym w dniu 27 maja 1990r. tzn. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. W rozpoznawanej sprawie droga dojazdowa do nieruchomości skarżących nie była mieniem państwowym w dniu 27 maja 1990r. Okolicznością niesporną jest fakt, iż zarówno w tym dniu jak i w chwili obecnej droga dojazdowa jest własnością osoby fizycznej. Skoro droga ta jest własnością osoby fizycznej to nie może ona stać się mieniem gminy W. na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż droga dojazdowa do nieruchomości R. K. i H. S. nie podlega komunalizacji zarówno na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998r. jak i ustawy z dnia 10 maja 1990r. Podkreślić należy, iż decyzje stwierdzające nabycie nieruchomości na podstawie dwóch wymienionych ustaw wydaje wojewoda na wniosek gminy. Gmina zatem występuje do wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie. W rozpoznawanej sprawie takie przesłanki nie zostały spełnione gdyż droga dojazdowa do nieruchomości skarżących stanowi własność osoby fizycznej i nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Brak było zatem podstaw do tego aby Gmina W. występowała do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia własności na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990r. bądź ustawy z dnia 13 października 1998r. W obu wymienionych ustawach nie ma przepisu, który zobowiązywałby gminę do wystąpienia do wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez gminę w sytuacji gdy nieruchomość ta stanowi własność osoby fizycznej i nie jest drogą publiczną. Skoro nie ma takiego przepisu to nie można uznać, iż Burmistrz W. dopuścił się bezczynności w sprawie żądania skarżących. O bezczynności Burmistrza można by mówić tylko wówczas gdyby spełnione zostały przesłanki do komunalizacji drogi a mimo to nie występowałby on do wojewody o wydanie decyzji w tej kwestii lecz sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie można zatem uznać, iż Burmistrz W. dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Skarżący, poza bezczynnością Burmistrza W. w kwestii komunalizacji drogi, zarzucają mu nadto brak innych, bliżej nie sprecyzowanych, działań mających na celu umożliwienie im dojazdu do ich posesji. Swoje stanowisko opierają na tym, iż organ administracji w 1984r. i 1986r. wydał im pozwolenie na budowę oraz przeprowadził wodę, prąd, gaz, kanalizację i telefon do ich nieruchomości a więc winien także zagwarantować im dojazd do ich działek. Okoliczność, iż skarżącym wydano pozwolenia na budowę nie ma tutaj znaczenia. Pozwolenia te zostały wydane na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane i skoro je wydano to musiały zostać spełnione warunki wymagane w tej ustawie. Wydania tych pozwoleń nie można jednak utożsamiać z zobowiązaniem się organu administracji do zagwarantowania dojazdu do działek skarżących bo żaden taki obowiązek nie wynikał z obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego. Również fakt, iż do działek skarżących zostały doprowadzone media takie jak woda, prąd, gaz, kanalizacja i telefon nie oznacza, że organ administracji winien zabezpieczyć skarżącym w przyszłości swobodny dojazd do ich działek. Założenie mediów i dojazd do posesji skarżących są to dwie różne kwestie nie związane z sobą. Z faktu, iż do działek skarżących zostały doprowadzone media, nie można wywodzić wniosku, iż organ administracji tym samym przejął na siebie odpowiedzialność zagwarantowania skarżącym dojazdu do ich posesji. Podkreślić należy, iż droga dojazdowa do nieruchomości skarżących stanowi własność osoby fizycznej. Organ administracji słusznie zatem poinformował skarżących, iż w tej sytuacji istnieją dwie możliwości załatwienia ich sprawy a mianowicie: na drodze cywilnej oraz na drodze administracyjnej. Pierwsza możliwość polega na wystąpieniu do sądu cywilnego przeciwko właścicielowi drogi o ustanowienie drogi koniecznej. Druga możliwość polega zaś na wystąpieniu wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących z dojazdem z wnioskiem o opracowanie planu miejscowego z uwzględnieniem drogi dojazdowej. Skarżący winni zatem rozważyć możliwość podjęcia działań zmierzających do uzyskania dojazdu do ich posesji w sposób wskazany im przez organ administracji. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie sądu Burmistrz W. nie dopuścił się bezczynności gdyż brak jest podstaw prawnych do załatwienia przez niego sprawy komunalizacji drogi w drodze aktu administracyjnego w sytuacji gdy droga ta jest własnością osoby fizycznej i nie jest drogą publiczną. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę. W ocenie sądu skarżący wyczerpali tryb postępowania określony w art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 26 maja 2004r. R. K. i H. S. złożyli odwołanie od pisma Burmistrza W. z dnia 17 maja 2004r. Odwołanie to, w przekonaniu sądu, należy potraktować jako zażalenie na bezczynność w rozumieniu art.37 § 1 kpa. Można zatem uznać, iż skarga została złożona po wyczerpaniu przez skarżących przysługujących im środków zaskarżenia.