III SAB/Łd 157/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej K. Y. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 23 listopada 2022 r. pod poz. 4 430. 24 sierpnia 2022 r. K.Y. wniosła do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 24 sierpnia 2022 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania i wezwał do uzupełnienia akt sprawy. Decyzją z 28 października 2022 r., nr SO-IV.6151.3225.2022 Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji zawarte było pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w terminie czternastu dni od daty jej doręczenia. Decyzję tę doręczono za pomocą środków komunikacji elektronicznej pełnomocnikowi skarżącej 9 listopada 2022 r. 10 listopada 2022 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismo zatytułowane "Ponaglenie". W piśmie tym skarżąca powołując się na art. 37 § 1 k.p.a. wniosła o załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ nie załatwił jej sprawy, pomimo wydania 28 października 2022 r. decyzji, zatem składa ponaglenie celem wyegzekwowania tego. 22 listopada 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji z 28 października 2022 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłość Wojewody Łódzkiego w sprawie załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłość Wojewody Łódzkiego w sprawie załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca stwierdziła, że w momencie złożenia skargi nie zaskarżyła jeszcze decyzji (nie złożyła odwołania). Poinformowała, że dokona tego w ustawowym terminie. Składa skargę w chwili, gdy postępowanie nie zostało ostatecznie zakończone, a zatem nie ma podstaw, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, do odrzucenia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ administracji podkreślił, że 28 października 2022 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja została wysłana i doręczona elektronicznie pełnomocnikowi skarżącej 9 listopada 2022 r. 10 listopada 2022 r. zostało wniesione ponaglenie. 22 listopada 2022 r. zostało wniesione odwołanie. Skoro w sprawie zapadło rozstrzygnięcie przed złożeniem skargi, to nie tylko zarzut przewlekłości jest bezzasadny, ale wątpliwa jest dopuszczalność samej skargi. W piśmie z 20 stycznia 2023 r. organ administracji poinformował, że 28 listopada 2022 r. przekazał odwołanie skarżącej Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). W rozpoznawanej sprawie za inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznać należy brak przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość, której nie można już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że zasadniczym celem skargi na przewlekłość organu jest doprowadzenie do usunięcia tego stanu, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie takiej skargi w danej sprawie w sytuacji, gdy postępowanie przed organem nie jest już prowadzone. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłości następuje w wyniku uwzględnienia skargi na przewlekłość, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanem przewlekłości, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłość jest jej istnienie na dzień wniesienia skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, jeżeli sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu uchwały z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, że za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, jednakże uchwała ta zapadła na gruncie sprawy, której przedmiotem było przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego przez organ drugiej instancji zakończone przez ten organ wydaniem ostatecznego postanowienia. Zdaniem sądu zawarte w uzasadnieniu tej uchwały uwagi odnieść jednak należy także do zakończenia postępowania przez organ administracji poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji i jej uzewnętrznienie wobec stron postępowania poprzez doręczenie ze skutkiem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z art. 110 § 1 k.p.a. wypływa zasada zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznaczająca, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w Kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy decyzja jest decyzją ostateczną, czy też decyzją nieostateczną, jak również to, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa. W każdym bowiem wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. Okoliczność, że przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej są bardziej rygorystyczne niż przesłanki uchylenia decyzji nieostatecznej, nie oznacza, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, jest nią "silniej" związany niż decyzją nieostateczną. W obu bowiem przypadkach organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może uchylić lub zmienić ją tylko wówczas, gdy zezwalają mu na to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić trzeba uwagę, że stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały, wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a. kompetencja autokontrolna organu uwzględnienia skargi wniesionej m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ wyprzedzająca uprawnienia sądu administracyjnego określone w art. 149 p.p.s.a. i wskazuje na dopuszczalność jej wykonania przez organ tylko wtedy, gdy przewlekłość postępowania administracyjnego nadal istnieje w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe skorzystanie przez organ z tej kompetencji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie istnieje już stan przewlekłości postępowania administracyjnego. Skorzystanie natomiast przez organ administracji z uprawnienia autokontrolnego w ramach wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza dopuszczalność rozpatrywania tej skargi przez sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że dopuszczalność wykonania przez sąd kompetencji orzeczniczych określonych w art. 149 p.p.s.a., jest poprzedzona obowiązkiem organu rozważenia zastosowania autokontroli swojego postępowania, która może być z kolei przez organ zastosowana tylko wtedy, gdy w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nadal istnieje przedmiot zaskarżenia, tj. przewlekłość postępowania administracyjnego, która miałaby podlegać autokontrolnej ocenie organu. Ustanie tej przewlekłości do chwili wniesienia skargi oznacza bezprzedmiotowość uprawnienia autokontrolnego organu administracji. Organ nie ma już bowiem przedmiotu oceny dokonywanej w ramach autokontroli, którą miałby rozważać przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji bezprzedmiotowość skargi, powodującą przedmiotową niedopuszczalność jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Skoro bowiem skorzystanie przez organ administracji z uprawnienia autokontrolnego stanowi w istocie względny prejudykat dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, to bezprzedmiotowość, a nie subiektywna – w ocenie organu administracji – niezasadność wykonania tego uprawnienia, powoduje w konsekwencji konieczność uznania także braku przedmiotu skargi. Nie można więc art. 53 § 2b p.p.s.a, literalnie traktującego o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumiane, jako wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym zakończenia postępowania administracyjnego przez organ administracji w danej instancji. Wniesienie takiej skargi determinuje bowiem – omówione powyżej – uprawnienie autokontrolne organu administracji. Normatywny sens tego uprawnienia wynika zaś z istnienia przedmiotu zaskarżenia rozpatrywanego w następnej dopiero kolejności przez sąd administracyjny. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że celowościowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a, uwzględniająca miejsce jego usytuowania w procedurze sądowoadministracyjnej, również nie daje podstaw do kategorycznego formułowania tezy o braku temporalnych ograniczeń w zaskarżeniu stanu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego także po jego zakończeniu. Stan przewlekłego prowadzenia postępowania, podobnie jak stan bezczynności, ustaje z chwilą rozstrzygnięcia sprawy kończącego postępowanie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w momencie wniesienia skargi 22 listopada 2022 r. doręczono już skarżącej decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 października 2022 r. kończącą postępowanie przed tym organem. Z tych względów uznać należy, że w dacie wniesienia skargi do sądu nie istniał już zarzucany stan przewlekłości postępowania administracyjnego. Skarga jest zatem niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać trzeba, że skarżąca nie jest pozbawiona środków ochrony prawnej w postępowaniu dotyczącym istoty sprawy administracyjnej. Skarżąca skorzystała z takiego środka, gdyż od decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 października 2022 r. wniosła odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Sprawa skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest zatem obecnie rozpoznawana przez organ drugiej instancji. Prawidłowość decyzji z 28 października 2022 r. nie może natomiast stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, która dotyczy przewlekłego prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a, sąd orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. d.j.