III SAB/Łd 16/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi W. S. na przewlekłość postępowania Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. prowadzonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat S. C. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] w Ł., kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu W. S. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat S. C. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 20 marca 2013 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzone przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie a w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę W. S. wskazał, iż w dniu 16 stycznia 2013 r. wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. wydanego w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącego, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a. winien rozpoznać złożony wniosek niezwłocznie, ponieważ fakty i dowody znane były organowi z urzędu. Ponadto okoliczności faktyczne mogły być ustalone przez organ na podstawie danych, którymi organ dysponuje. Tymczasem Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. pismem z dnia 18 lutego 2013 r., powołując się na stosowany uprzednio w wydanych postanowieniach dotyczących prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. slogan "niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane zostało obowiązkiem dokonania wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem zarówno zasady prawdy obiektywnej jak i słusznego interesu strony" określił przewidywany termin wydania postanowienia na dzień 9 kwietnia 2013 r. Ponadto skarżący wskazał, iż w dniu 11 lutego 2013 r., działając na podstawie art. 37 k.p.a. wniósł do Ministra Finansów zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Na dzień wniesienia przedmiotowej skargi zażalenie pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie. Powołując przepis art. 35 § 1 k.p.a. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując termin załatwienia sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. wpłynął do organu w dniu 17 stycznia 2013 r. W dniu 5 lutego 2013 r. organ wezwał Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. do nadesłania akt sprawy dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do osoby W. S.. Akta te zostały nadesłane w dniu 8 lutego 2013 r. Z uwagi na niekompletność nadesłanych akt organ zwrócił się o ich uzupełnienie, co nastąpiło w dniu 19 lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej powiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. W ocenie organu sprawę dotyczącą wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. należy zaliczyć do spraw skomplikowanych, w której koniecznym było przeprowadzenie szczegółowej analizy materiału dowodowego związanego z prawidłowością doręczenia upomnień i odpisów kwestionowanych tytułów wykonawczych. Obszerny materiał dowodowy sprawy nie pozwolił na wydanie rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. Wstępna analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała bowiem, iż w trakcie toczącego się w stosunku do osoby W. S. postępowania egzekucyjnego, skarżący wielokrotnie zmieniał adres i pełnomocników do spraw doręczeń. Powyższe spowodowało koniczność przedłużenia terminu jej załatwienia do dnia 9 kwietnia 2013 r. Odnosząc się do podniesionej kwestii zażalenia skarżącego wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Ministra Finansów, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wskazał, iż Minister Finansów postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r. uznał wniesione zażalenie za niezasadne. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, iż pomimo dużej ilości spraw przypadających do załatwienia na 1 pracownika (46 spraw) wniosek skarżącego został potraktowany priorytetowo. Dodatkowo wskazał, iż w okresie od stycznia do marca 2013 r. wpływ środków zaskarżenia do Wydziału Orzecznictwa Egzekucyjnego i Pozaegzekucyjnego Izby Skarbowej w Ł. wyniósł 388 spraw na 18 etatów. W tym czasie załatwiono 369 spraw. Znaczna ilość wpływających spraw oraz konieczność zachowania kolejności ich rozpatrywania powoduje, iż niemożliwym jest załatwienie wszystkich spraw ustawowym terminie. W szczególności dotyczy to spraw szczególnie skomplikowanych. Postanowieniem Referendarza Sądowego z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt III SAB/Łd 16/13 skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie prowadzi przewlekle. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), - dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać też należy, że po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej okresu, liczonego stosownie do art. 35 § 3 i § 5 k.p.a., organ obowiązany jest, zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Jednakowoż samo tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, www.cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności nie wypełniają, tak rozumianego pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego przewlekłości postępowania Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. jest nierozpoznanie w ustawowym terminie wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 17 stycznia 2013 r. (k. 87 –akt administracyjnych). W dniu 5 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o przesłanie kompletnych, ponumerowanych akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. S. (k. 89 – akt administracyjnych). Żądane dokumenty wpłynęły do organu w dniu 8 lutego 2013 r. (k. 90 - akt administracyjnych). Z uwagi na niekompletność nadesłanej dokumentacji pismami z dnia 14 lutego 2013 r. i 19 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o uzupełnienie akt ( k. 91, 108 – akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował skarżącego o niemożliwości rozpatrzenia wniosku w ustawowym 1 miesięcznym terminie z uwagi na konieczność wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie organ wskazał termin załatwienia sprawy na dzień 9 kwietnia 2013 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. rozstrzygnął merytorycznie wniosek skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. Kontrolując działanie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. począwszy od dnia 17 stycznia 2013 r. ( data wpływu wniosku skarżącego) do dnia 9 kwietnia 2013 r. ( data wydania postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r.) Sąd uznał, iż nie można organowi postawić skutecznie zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, Dyrektor Izby Skarbowej podjął działania zmierzające do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r. Podejmowane czynności, jak wyżej wskazano polegały na zgromadzeniu materiału dowodowego sprawy, który znajdował się w Urzędzie Skarbowym w K.. Z uwagi na niekompletność nadesłanych akt organ dwukrotnie zwracał się o ich uzupełnienie. Po nadesłaniu kompletnych akt postępowania egzekucyjnego, organ mając na uwadze fakt, iż postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, jak również uwzględniając podniesione przez skarżącego podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r., zobowiązany był na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Powyższe uniemożliwiło rozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego wymaga od organu nadzoru szczegółowego zapoznania się z całością materiału dowodowego dotyczącego zakończonego uprzednio przez inny organ postępowania, jak również wnikliwego rozpatrzenia argumentów podnoszonych przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. poinformował skarżącego o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin jej zakończenia. Tym samym organ wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto, rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ w zakreślonym przez niego terminie, tj. w dniu 9 kwietnia 2013 r. Na marginesie wskazać należy, iż podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. dotycząca znacznej ilości spraw wpływających do organu oraz konieczność zachowania kolejności ich rozpatrywania nie mogłaby stanowić usprawiedliwienia niedochowania ustawowych terminów przewidzianych do ich rozpatrzenia. W żadnej bowiem mierze niedochowania ustawowych terminów nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Żadne tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu. Reasumując Sąd uznał, iż analiza czynności podejmowanych przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. począwszy od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. do momentu wydania postanowienia z dnia 9 kwietnia 2013 r. wskazuje, iż przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone przewlekle. Postępowanie to zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, w szczególności z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej i zasady szybkości postępowania, określonych w art. 7 i art. 12 k.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podejmowania działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Takie też działania w ocenie Sądu, podejmowane były przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 461). e.o.