III SAB/Łd 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w sprawie przydziału lokalu socjalnego postanawia : odrzucić skargę. E.C. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przydziału lokalu socjalnego i nieujęcie jego osoby na liście osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego. Skarżący wskazał nadto, że nie jest usatysfakcjonowany działaniem tego organu, gdyż pomimo wielokrotnego występowania o przydział lokalu socjalnego, nie otrzymał wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak również umowy. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wnosił o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko, co do zasadności odrzucenia wniesionej skargi, organ wskazał, iż sprawa nią objęta nie należy do kognicji sądów administracyjnych, gdyż przewidziana art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność i przewlekłość nie obejmuje aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto w sprawie nie znajduje także zastosowania przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Natomiast, co do zasadności żądania oddalenia wniesionej skargi organ wskazał, iż z uwagi na fakt, że skarżący przebywa aktualnie w Zakładzie Karnym w G., nie spełnia wszystkich kryteriów przydziału lokalu socjalnego, określonych uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 27 czerwca 2008 r., nr XXX/380/08 (tekst jedn.: Dz.Urz. Woj. Łódz. Z 2014 r. poz. 1609), w tym między innymi co do wymogu stałego zamieszkania na terenie Gminy Miejskiej P.. Po opuszczeniu zakładu karnego strona, jeżeli nadal będzie zainteresowana przydziałem lokalu socjalnego pozostającego w zasobie Gminy Miejskiej w P., będzie mogła złożyć stosowny wniosek, który rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. O powyższym fakcie skarżący został skutecznie poinformowany pismem z dnia 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Dalej wskazać należy, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany, w pierwszej kolejności, dokonać oceny jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Z cyt. powyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika również, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. W tych zatem sprawach skargi służą na wydane akty, nie zaś na bezczynność w ich wydaniu (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 362/10, www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi M. M. uczynił bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przyznania lokalu socjalnego. Kwestia zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowana została w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala: 1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Zgodnie z art. 22 ustawy, z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony (art. 23 ustawy). Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Zagadnienie, dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), w której przyjęto, że akt organu gminy, dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez organ gminy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przyznania prawa do lokalu socjalnego. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, stosownie do treści z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność nie obejmuje aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić jako niedopuszczalną. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. EC