III SAB/Łd 22/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku sprawy ze skargi M. N.-P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej oddala skargę. . Pozwem z dnia 19 czerwca 2017 r. skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w Ł. M. N. wniosła o nakazanie pozwanej nawiązania stosunku pracy/służby z uwzględnieniem posiadanych przez powódkę kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. W uzasadnieniu wskazała, że służbę w Służbie Celnej pełniła od 1 kwietnia 1997 r., ostatnio jako specjalista służby celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego. W związku z wejściem w życie ustaw reformujących administrację podatkową pismem z dnia 30 maja 2017 r. została poinformowana, że nie została jej złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca wskazała, że posiadane przez nią kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby powinny prowadzić do przedstawienia propozycji służby. W odpowiedzi na pozew pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie uznał powództwa i wnosił o jego oddalenie. Stwierdził, że powódka nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, czy też pełnienia służby, co znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Ustawodawca nie określił żadnych kryteriów jakimi ma obowiązek kierować się nowy pracodawca w zakresie nawiązywania stosunków pracy , czy też stosunków służbowych i nie nałożył także obowiązku nawiązania stosunku pracy , czy też stosunku służbowego.( k-28-30) . Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy [...]stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i sprawę przekazał Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania odwołania M. N. w związku ze zwolnieniem ze służby i wydania decyzji. W wyniku rozpoznania zażalenia organu Sąd Okręgowy [...] postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r. sygn. [...] zmienił powyższe postanowienie w ten sposób, że stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Sąd Okręgowy wskazał, że stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., że powódka nie ma możliwości kwestionowania braku propozycji zatrudnienia, sprowadza się do wykluczenia w takim przypadku kontroli sądowej i pozbawia powoda gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu, wynikającego z art. 45 § 1 Konstytucji RP. Ocenił, że z treści pozwu wynika jednoznacznie, że powódka kwestionuje fakt wygaśnięcia stosunku służbowego i wnosi o nawiązanie stosunku służby i uznał, że roszczenie powódki stanowi faktycznie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w związku z nieprzedłożeniem propozycji dalszej służby funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej . Sądowi z urzędu wiadomo, że postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. w sprawie sygn. III SA/Łd 851/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji służby/zatrudnienia i wygaśnięcia stosunku służbowego, gdyż została ona wniesiona na decyzję organu I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie nie jest prawomocne). Jak wynika z akt sprawy sygn. III SA/Łd 851/17 pismem z dnia 30 maja 2017r., doręczonym w dniu 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował M. N., że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Ponadto wskazano, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017r. Poinformowano także, że od dnia 1 czerwca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r. strona będzie pełniła obowiązki służbowe w Dziale Identyfikacji i Weryfikacji, Poprawności Rejestracji Podatników w Pierwszym Urzędzie Skarbowym [...]. Podstawę prawną informacji sprostowano pismem z dnia 8 czerwca 2017r. wskazując, że omyłkowo powołano w niej art. 167 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy powinien być podany art. 165 ust. 7 ustawy. Wobec nieprzedłożenia propozycji pracy/służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca pismem z dnia 31 maja 2017r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na fakt, że pismo z dnia 30 maja 2017r. nie zawierało pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, skarżąca wniosła o potraktowanie prośby zarówno jako: -odwołania od powyższej pisemnej decyzji w rozumieniu przepisów procesowych prawa administracyjnego. -przedsądowego wezwania do zaprzestania naruszenia prawa w rozumieniu przepisów procedury sądowo - administracyjnej. Podała, że zaistniała sytuacja, tj. brak propozycji - jest sprzeczna z zapewnieniami Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który wskazywał, że zwolnieniom będą podlegały osoby w wieku emerytalnym, osoby, które nie spełnią wymogów oświadczeń lustracyjnych, bądź takie w stosunku, do których były prowadzone postępowania dyscyplinarne. Skarżąca podniosła w jej przypadku nie zaistniała żadna z ww. przesłanek. Nieprzedłożenie propozycji pracy/służby nastąpiło, zdaniem skarżącej z naruszeniem przepisu art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ponieważ posiadane kwalifikacje, ponad 20 letni staż w służbie i przebieg dotychczasowej służby w pełni uzasadniały przedstawienie jej propozycji pracy/służby. W piśmie z dnia 19 czerwca 2017r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej po otrzymaniu sprostowania podstawy prawnej informacji o braku propozycji skarżąca wskazała, że zaskarża również informację z dnia 8 czerwca 2017r. o sprostowaniu oczywistej w zakresie podstawy prawnej zwolnienia. Podniosła, że jest ona równie bezprawna, jak zwolnienie jej ze służby. Z uwagi na brak pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, wniosła o nadanie biegu jej żądaniu we właściwej dla niego procedurze. W odpowiedzi na pismo z dnia 31 maja 2017r. oraz z dnia 19 czerwca 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ww. ustawy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym informacja z dnia 30 maja 2017r., jak również jej sprostowanie z dnia 8 czerwca 2017r., nie zawiera pouczenia o środkach odwoławczych. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji o nieprzedstawieniu propozycji stanowi art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 30 maja 2017r. wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie ani przywrócenia tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że skarżącej pismo informujące, że nie zostanie jej przedstawiona propozycja pełnienia służby ani propozycja pracy, stanowiące w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby, doręczono w dniu 30 maja 2017 r., oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby ( do dnia 31 maja 2017 r. ) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS , należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a ., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. ( w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca kierowała do organu wyższego szczebla – Szefa KAS pisma, które można uznać za zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku. Następnie należy odnieść się do zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego podnoszonego przez organ. Stanowisko organu w tym zakresie nie jest uzasadnione. Istotą sporu w sprawie, jest bowiem to, czy organ miał obowiązek przedstawienia skarżącej – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno –Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r. , poz. 1948 ze zm.) propozycji pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej , stanowi, zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. o KAS decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W ocenie sądu, pismo informujące skarżącą o nieprzedstawieniu jej propozycji służby/ zatrudnienia stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby, co zostało szczegółowo uzasadnione w sprawie III SA/Łd 851/17 . Organ działał wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego decyzja o nieprzedstawieniu propozycji służby jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariuszki nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby jest wyrazem jej sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza aby stosunek służbowy kontynuować. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżąca w kierowanych do niej pismach nie była pouczana o przysługujących środkach odwoławczych, a przeciwnie, organ prezentuje pogląd, że ustawodawca w takiej sytuacji nie przewidział żadnych środków odwoławczych, ani możliwości skierowania skargi do sądu. Jak wynika z treści art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 p.w.u. o KAS ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ostatecznie od decyzji w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji domaga się skarżąca, ocena zasadności żądania mieści się w kognicji sądu administracyjnego . W takim przypadku kognicją sądu administracyjnego objęta jest bowiem także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej, że organ miał obowiązek złożyć jej jako funkcjonariuszowi celnemu propozycję służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u o KAS . stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby., przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie sądu wymagało wydania przez organ decyzji. Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.u. o KAS . pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z treści art. 169 ust. 3 p.w.u. o KAS wprost wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 p.w.u. o KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w. u. o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS . Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej ) niemożliwe, nie jest wykluczone zwolnienie ze służby (złożenie propozycji zatrudnienia, bądź nieprzedstawienie żadnej propozycji ). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno–Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb – tylko i wyłącznie propozycji służby. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn.. I OPS 6/08 ( publ. ONSA i WSA 2009/4/63 ) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi w sprawie, skoro skarżącemu przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Ł. postawić skutecznie zarzutu bezczynności . Z powyższych względów skarga w rozpoznawanej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. e.o.