III SAB/Łd 229/23

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz M.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego 15 listopada 2023 r. pod poz. 4359. d.cz. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 21 kwietnia 2023 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek M.M., obywatela Ukrainy, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym jako cel pobytu cudzoziemiec wskazał wykonywanie pracy. W dniu 6 czerwca 2023 r. pełnomocnik strony złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, ponaglenie. W dniu 13 czerwca 2023 r. wniosek został zarejestrowany w ogólnopolskim systemie informatycznym rejestracji pobytu cudzoziemców Pobyt. Zawiadomieniem z 21 września 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 37 § 3a k.p.a., pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. W dniu 5 października 2023 r. (data wpływu skargi do organu) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie wskazując, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r., poz. 103), który stanowi, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie zaś do art. 100d ust. 3 ww. ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Przepis ten zastąpił art. 100c ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku obywatela Ukrainy z 21 kwietnia 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skierowanej do sądu administracyjnego wyznaczają postanowienia cyt. powyżej art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i pkt 9 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny może zatem – co do zasady – badać bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie jest prowadzone przewlekle, gdy jest ono prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Należy zaznaczyć, że 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytoriom tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), zwanej dalej ustawą pomocową. Przepis ten został dodany ustawą z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz.185) i następnie zmieniony ustawą z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088). Zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, w aktualnym brzmieniu, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 ustawy pomocowej). W myśl art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej). Przepis art. 100d ustawy pomocowej wprowadził, ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym środków prawnych dotyczących bezczynności organu lub przewlekłości postępowania), w stosunku do reguł wynikających z k.p.a. i p.p.s.a. Powołany przepis stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 8 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi, zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". W związku z powyższym, że w art. 100d ustawy pomocowej nie wskazano okresu, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że datą początkową okresu wskazanego w art. 100d jest 1 stycznia 2023 r., tj. data wejścia w życie art. 100d ustawy, a datą końcową 4 marca 2024 r. Z art. 100d ustawy pomocowej wynika, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowania do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej). Taką wykładnię art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień w rozpoznaniu sprawy powstałych w okresie między 1 stycznia 2023 r. a 4 marca 2024 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Taką wykładnię art. 100c ustawy pomocowej (analogicznego do treści art. 100d, tyle, że odnoszącego się do okresu bezczynności organu od 1 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.) przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2023 r., II OSK 510/23, oraz w wyrokach z 7 listopada 2023 r., II OSK 1/23, z 21 marca 2023 r., II OSK 2385/22, z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, z 21 marca 2023 r., II OSK 2382/22, z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1878/22, z 5 lipca 2023 r., II OSK 2744/22, z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2514/22, z 6 września 2023 r., II OSK 2504/22. Sąd podzielił poglądy wyrażone we wskazanych orzeczeniach. Reasumując powyższe rozważania sąd doszedł do przekonania, że w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. organ administracji nie ponosi negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień w rozpoznaniu sprawy, z uwagi na treść art. 100d ustawy pomocowej. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy 21 kwietnia 2023 r., czyli w okresie obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej. W sytuacji, gdy w wymienionym przepisie jest mowa o tym, że w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się (art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej), przepisy o bezczynności organu w tym okresie nie mają zastosowania (art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej) oraz, że zaprzestanie czynności przez organ lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości (art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej), to przyjąć należy, że skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w takiej sprawie jest niedopuszczalna. Skarga dotyczy bowiem zaniechania organu administracji w rozpoznaniu sprawy w wymienionym okresie, a organ, z uwagi na treść art. 100d, nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tym związanych. W związku z powyższym skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd stanął na stanowisku, że art. 100d ustawy pomocowej ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ale także do pozostałych obywateli Ukrainy, a więc również tych, którzy przyjechali do Polski wcześniej, bez związku z działaniami wojennymi na terytorium tego kraju. Wskazuje na to bowiem analiza całości uregulowań zawartych w ustawie pomocowej. Faktem jest, że art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej określa zakres podmiotowy ustawy. W przepisie tym stwierdzono, że ustawa reguluje pobyt obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa. Reguluje także pobyt nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Analiza pozostałych przepisów ustawy pomocowej wskazuje jednak, że zawiera ona także regulacje dotyczące sytuacji prawnej pozostałych obywateli Ukrainy, czyli tych, którzy nie przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi. Świadczy o tym art. 42 ustawy pomocowej, dotyczący przedłużenia okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP. Przepis art. 42 ust. 3a przewiduje przedłużenie z mocy prawa okresu ważności wizy obywatela Ukrainy do dnia 4 marca 2024 r., jeżeli ostatni dzień okresu jego pobytu w Polsce na podstawie wizy przypada po 24 lutego 2022 r. W art. 42 ust. 5a ustawy pomocowej przewidziano przedłużenie z mocy prawa zezwolenia na pobyt czasowy obywatela Ukrainy do 4 marca 2024 r., jeżeli ostatni dzień okresu ważności tego zezwolenia przypada po 24 lutego 2022 r. Podobne przedłużenie z mocy prawa dotyczy okresów ważności kart pobytu, polskich dokumentów tożsamości cudzoziemca oraz dokumentów "zgoda na pobyt tolerowany" wydanych obywatelom Ukrainy do 4 marca 2024 r., jeżeli ostatni dzień ich ważności przypada po 24 lutego 2022 r. (art. 42 ust. 8 ustawy pomocowej). Również z mocy prawa uznano za legalny pobyt do 4 marca 2024 r. obywatela Ukrainy na terytorium Polski na podstawie dokumentów wymienionych w art. 42 ust. 11 pkt 1-4 ustawy pomocowej, jeżeli ostatni dzień pobytu przypada po 24 lutego 2022 r. Wymienione powyżej przepisy wskazują zatem, że ustawa pomocowa reguluje także sytuację prawną obywateli Ukrainy, którzy nie przybyli na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. W sytuacji zatem, gdy ustawa pomocowa zawiera regulacje dotyczące wszystkich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarówno tych, którzy przybyli w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, jak i tych, którzy przyjechali do Polski bez takiego związku, to nie ma uzasadnionych przyczyn dla przyjęcia poglądu, że art. 100d ustawy należy stosować tylko do obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi. Skoro zatem ustawa pomocowa przewiduje pewne przywileje i udogodnienia prawne dla wszystkich obywateli Ukrainy przebywających Rzeczypospolitej Polskiej, to nie ma racjonalnego uzasadnienia dla stosowania art. 100d ustawy pomocowej tylko do pewnej grupy obywateli Ukrainy, a mianowicie tych, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terenie Ukrainy. Sąd uznał zatem, że art. 100d ustawy pomocowej ma zastosowanie do wszystkich obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez względu na przyczynę przyjazdu. W rozpoznanej sprawie skarżący przybył na terytorium RP 7 września 2021 r. (tj. data ostatniego wjazdu na terytorium RP wskazana we wniosku), a więc przed rozpoczęciem działań wojennych w Ukrainie. W związku z powyższym w sprawie zastosowanie znajduje art. 100d ustawy pomocowej. Reasumując sąd stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, dotyczy bowiem przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r., czyli w czasie obowiązywania regulacji zawartej w art. 100d ustawy pomocowej. Skoro przepis ten przewiduje, że w wymienionym okresie nie rozpoczyna się bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy, przepisów o bezczynności organu w tym okresie nie stosuje się, a zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości postępowania, to skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym okresie jest niedopuszczalna. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1. d.cz.