III SAB/Łd 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. F. na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie wydania zezwolenia na ulepszenie drogi postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu H. F. kwotę 100 (sto) złotych, z tytułu uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 29 sierpnia 2012 r. pod pozycją 3603. Pismem z dnia [...] H. F. zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o zezwolenie na ulepszenie drogi gminnej oznaczonej na mapie ewidencyjnej numerem [...] na odcinku od ul. A do ul. B. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ w piśmie z dnia [...] zażądał od H. F. określenia technologii w jakiej przedmiotowa droga ma zostać ulepszona. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, do pisma z dnia [...], H. F. dołączył kosztorys inwestorski dotyczący ulepszenia drogi dojazdowej na działce oznaczonej nr [...], obręb [...] gmina K. Pismem z dnia [...] Burmistrz K. zwrócił się do strony z prośbą o wskazanie najbliższej lokalizacji drogi wykonanej w technologii przedstawionej w/w kosztorysie. W odpowiedzi na wskazane powyżej pismo H. F. w piśmie z dnia [...] podał kontakt do firm, które budowały drogi we wskazanej w kosztorysie technologii i które będą mogły udzielić niezbędnych informacji we wskazanym zakresie. Pismem z dnia [...] Burmistrz K. nie wyraził zgody na ulepszenie drogi będącej własnością Gminy K. zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] poprzez wzmocnienie podłoża gruntowego geokratkami, wskazując na konieczność przedstawienia propozycji innych rozwiązań technicznych planowanej przebudowy. W piśmie z dnia [...] H. F. zwrócił się do Burmistrza K. z prośbą o wyrażenie zgody na utwardzenie drogi zlokalizowanej na działce o nr [...] obręb [...] gm. K., tłuczniem. Wskazał, że na podstawie uzyskanej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B." został zobligowany do utwardzenia dróg, po których będzie odbywał się transport wydobytego kruszywa. W odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z dnia 29 grudnia 2011 roku Burmistrz K. wezwał H. F. do przedstawienia szczegółowej propozycji i rozwiązań technicznych planowanej przebudowy drogi. W piśmie z dnia [...] H. F. poinformował organ, że ulepszenie drogi gminnej zlokalizowanej na działce o nr [...] obręb [...] gm. K. odbędzie się poprzez wykorytowanie drogi na głębokość 25 cm, wysypanie tłuczniem i zagęszczenie walcem wibracyjnym. Ulepszenie drogi jest zdaniem strony nieodzowne w celu wypełnienia uwarunkowań środowiskowych określonych w koncesji. W piśmie z dnia 17 stycznia 2012 roku Burmistrz K. wezwał stronę do określenia w jakiej ilości i jakiego tonażu pojazdy będą poruszały się po przedmiotowej drodze. W piśmie z dnia [...] roku H. F. wskazał że droga należy do kategorii dróg publicznych, z której mogą korzystać wszyscy użytkownicy dróg. Kopalnie kruszywa "B." i "B. I" będą obsługiwały samochody samowyładowcze o ładowności 25Mg. Ilość samochodów będzie jednak uzależniona od wielkości wydobycia i sprzedaży kruszywa. Pismem z dnia [...] Burmistrz K. poinformował skarżącego, że ze względu na panujące warunki atmosferyczne nie jest możliwe przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie w celu określenia technologii oraz zakresu prac koniecznych do wykonania przy modernizacji przedmiotowej drogi. Pismem z dnia [...] H. F. wezwał organ administracji do wskazania jakie są przyczyny (podstawa prawna) domagania się przez organ określenia technologii ulepszenia drogi i określenia najbliższej lokalizacji drogi wykonanej w technologii przedstawionej w kosztorysie. Ponadto wezwał do wskazania jakie są przyczyny i podstawa prawna niewydania zgody na wzmocnienie drogi poprzez wzmocnienie podłoża geokratkami lub utwardzenie drogi tłuczniem. Na jakiej podstawie organ domaga się określenia ilości i tonażu pojazdów, który będą poruszały się po drodze i jakie są przyczyny przedłużania postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia [...] Burmistrz K. wskazał, że droga zlokalizowana na działce nr [...] obęb [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Jest to droga wewnętrzna, a zasady korzystania w drogi wewnętrznej określa zarządca drogi, a w przypadku jego braku właściciel tj. Gmina K. Podstawę prawną wskazanych żąda organ stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto organ wskazał, iż przyczyną niewyrażenia zgody na zastosowanie technologii wzmocnienia drogi poprzez geokratki było niespełnienie wymagań stawianych przez gminę. W piśmie z dnia [...] na postawie art. 37 § 1 k.p.a. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza K. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Wniósł o wyznaczenie organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy i wyjaśnienie przyczyn oraz osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie w celu pociągnięcia ich do odpowiedzialności dyscyplinarnej zgodnie z art. 38 k.p.a. W piśmie z dnia [...] Burmistrz K. wyjaśnił, iż w sprawie nie toczy się w istocie postępowanie administracyjne, z powodu braku podstaw prawnych. Skarżący jest osobą zainteresowaną ulepszeniem drogi, która nie stanowi drogi publicznej lecz jest działką stanowiącą własność Gminy Kamieńsk wykorzystywaną jako droga dojazdowa (droga wewnętrzna). W istocie zatem spór Gminy ze skarżącym ma charakter zbliżony do sporu powstałego na gruncie przepisów prawa cywilnego. Skarżący jest zainteresowany ulepszeniem drogi lecz nie w taki sposób, który byłby zgodny z intencją właściciela gruntu. W ocenie Gminy sprawa nie może być rozważana w kategoriach bezczynności organu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2011 roku dotyczące wydania zezwolenia na ulepszenie drogi gminnej" nie wiąże się z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym ustawy o drogach publicznych nie przewidują w przypadku wystąpienia przez zainteresowanego odnośnie ulepszenia przez niego dróg której status określono jako droga wewnętrzna (art. 8 cyt. ustawy), wydania w tym przedmiocie "zezwolenia" w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem, jak podkreślił organ odwoławczy nie mamy do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. to tym samym brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez Kolegium, określonych w art. 37 § 2 k.p.a., działań dyscyplinujących wobec Burmistrza K. W dniu [...] (data wpływu skargi do organu) H. F. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r.; Nr 270) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na ulepszenie drogi gminnej oznaczonej na mapie ewidencyjnej numerem [...] na odcinku od ul. A do ul. B. Zarzucił Burmistrzowi K. naruszenie: 1. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nie zakończenie postępowania w terminie zakreślonym w tym przepisie, 2. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA, przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie oraz nowym terminie załatwienia sprawy. Wniósł o wyznaczenie Burmistrzowi K. terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy; wymierzenie Burmistrzowi K. maksymalnej grzywny zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że Burmistrz K. miał możliwość wydania decyzji w terminie zakreślonym przez art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem organ uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi poinformowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Za niewystarczające w tym zakresie, zdaniem skarżącego należy uznać stwierdzenie organu zawarte w piśmie z dnia 23 maja 2012 roku "że postępowanie w sprawie jest dłuższe niż standardowe terminy określone w Kpa z uwagi na jej skomplikowany charakter". Ponadto pismo z dnia 23 maja 2012 roku w ocenie skarżącego nie wskazuje na podjęcie przez organ jakichkolwiek działań, zmierzających do zakończenia postępowania, bądź zamiaru przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Nic nie usprawiedliwia ponad dziesięciomiesięcznej zwłoki organu w wydaniu decyzji lub przynajmniej podjęciu działań zmierzających do jak najszybszego zakończenia przedmiotowej sprawy. Za absolutnie niedopuszczalne uzasadnienie działań organu należy uznać stwierdzenie, że "przyczyną niewyrażenia zgody na zastosowanie wzmocnienia drogi teokratkami jest to, że nie spełnią one stawianych przez Gminę wymagań", przy jednoczesnym braku wskazanie jakie są to wymagania. Postawa organu, w ocenie skarżącego, jest całkowicie sprzeczna z podstawowymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym wyrażonymi m.in. w art. 7, 8, 12 § 1 k.p.a. Nadmienił również, że nie sposób się zgodzić z ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które postanowieniem z dnia [...] ([...]) uznało zażalenie na bezczynność Burmistrza K. za nieuzasadnione. Przede wszystkim niezrozumiałe jest uznanie, że w przedmiotowej sprawie, dotyczącej zezwolenia na ulepszenie drogi gminnej oznaczonej na mapie ewidencyjnej numerem [...] na odcinku od ul. A do ul. B nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać odwołanie się do art. 8 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o oddalenie skargi lub jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga H. F. jest niedopuszczalna. Właściwość sądów administracyjnych została określona w art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 270 z 2012r.). Zgodnie z treścią art.3 § 1 wymienionej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.3 § 2 cytowanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie 4. inne niż określone w pkt.1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a.)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt.1-4a Z wymienionego przepisu wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4a artykułu 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przypadki te dotyczą spraw, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie lub rozstrzygają je co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie oraz wydaniem innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w punktach 1-4a artykułu 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Należy zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999r./Lex nr 48016/, w wyroku w sprawie IV S.A. 961/99 z dnia 13 czerwca 2001r./Lex nr 78938/ oraz postanowieniu w sprawie IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998r./Lex nr 43260/. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza K. w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]. W piśmie tym H. F. wnosił o udzielenie mu zezwolenia na ulepszenie drogi na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] na odcinku od ul. A do ul. B w K. Należy zaznaczyć, iż droga na działce nr 81 nie jest drogą gminną, jak określił to skarżący we wniosku z [...], lecz drogą wewnętrzną. Zgodnie z treścią art.2 ust.1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 poz.115 z późn. zm.) drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art.7 ust.2 wymienionej ustawy). Jak wynika z pisma Burmistrza K. z [...] w stosunku do drogi zlokalizowanej na działce nr [...] nie została podjęta taka uchwała przez Radę Gminy w K. (k.35 akt sądowych). W związku z czym droga ta nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych (publicznych). Droga na działce nr [...] jest drogą wewnętrzną. Zgodnie bowiem z treścią art.8 ust.2 wymienionej ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W sytuacji zatem gdy droga na działce nr [...] nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, w rozumieniu art. 2 ust.1, to jest drogą wewnętrzną. Zgodnie z treścią art.8 ust.2 ustawy z 21 marca 1985r. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W myśl zaś art.8 ust.3 wymienionej ustawy finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z wymienionych przepisów wynika, iż wszelkie prace na drodze wewnętrznej jak budowa, przebudowa, remont czy utrzymanie należą do zarządcy terenu na którym zlokalizowana jest droga a w przypadku jego braku do właściciela terenu. W ustawie z 21 marca 1985r. nie zdefiniowano pojęcia "zarządcy terenu". W związku z czym należy przyjąć tu rozumienie tego pojęcia w sposób określony przepisami Kodeksu cywilnego. Ustanowienie zarządcy może zatem nastąpić w drodze umowy, orzeczenia sądu cywilnego a także wskutek ustanowienia współwłasności (R.A. Strachowska – Ustawa o drogach publicznych – Komentarz wyd. ABC Warszawa 2012r. str.63-64). W rozpoznawanej sprawie właścicielem działki nr [...] jest Gmina K. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby został ustanowiony zarządca drogi na wymienionej działce. Oznacza to, że Gmina K., jako właściciel działki, ma prawo do swobodnego dysponowania nią. Z uwagi na to, iż droga wewnętrzna stanowi własność określonego podmiotu, czy to osoby fizycznej czy prawnej, korzystanie z niej w tym także wykonywanie na niej wszelkich prac podlega regulacji prawa cywilnego. Zasadą jest, iż z drogi wewnętrznej może korzystać tylko właściciel oraz każdy kto ma jego zgodę przy czy zgoda taka może zostać wyrażona prze każde zachowanie, które w sposób dostateczny ujawnia wolę tej osoby (art.60 k.c.) (W.Maciejko, P.Zaborniak Ustawa o drogach publicznych - Komentarz wyd. LexisNexis warszawa 2010r. str.66-67). Skoro właścicielem działki nr [...] jest Gmina K. to wszelkie czynności na drodze zlokalizowanej na tej działce mogą zostać wykonane tylko za zgodą właściciela. Skarżący chcąc ulepszyć tę drogę musi zatem uzyskać zgodę jej właściciela przy czym to właściciel decyduje o tym jakie prace mogą być wykonane. Gmina K. decyduje więc o sposobie przebudowy drogi a jej uprawnienie do tego wynika nie z ustawy o drogach publicznych lecz z przepisów prawa cywilnego dotyczących uprawnień właściciela rzeczy. Przepisy ustawy o drogach publicznych, poza art.8, w zasadzie nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. W całej ustawie nie ma takiej instytucji jak wydanie zezwolenia na ulepszenie drogi wewnętrznej o co wnosił skarżący w piśmie z 12 lipca 2011r. W istocie wyrażenie zgody na przebudowę drogi jest sprawą z zakresu prawa cywilnego a nie sprawą administracyjną. W ocenie sądu załatwienie wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2011r. nie jest żadną ze spraw wymienionych w punktach 1-4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż załatwienie wniosku nie powinno nastąpić decyzją administracyjną. Brak jest bowiem przepisu z którego wynikałoby, iż organ administracji będący właścicielem drogi wewnętrznej winien wydać decyzję w przedmiocie wniosku o zezwolenie na ulepszenie tej drogi. Załatwienie wniosku skarżącego nie powinno również nastąpić postanowieniem, o którym mowa w punktach 2-3 artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Załatwienie wniosku H. F. nie powinno także nastąpić "innym aktem lub czynnością" w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. Inne akty lub czynności, o których mowa w wymienionym przepisie muszą bowiem dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej a niniejsza sprawa taką sprawa nie jest. Wyrażenie zgody właściciela drogi wewnętrznej na jej ulepszenie przez inną osobę, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej nawet wówczas gdy właścicielem drogi jest gmina. Gmina występuje tu jako właściciel terenu któremu przysługują wszystkie uprawnienia właściciela określone przepisami prawa cywilnego. Nie jest to zatem sprawa z zakresu administracji publicznej lecz sprawa z zakresu prawa cywilnego. Sąd również rozważał możliwości potraktowania wniosku z 12 lipca 2011r. jako wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (przebudowę) drogi w rozumieniu art.28 i następnych ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010r. poz. 1623 z późn. zm.) lecz odrzucił taką możliwość. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy załączyć szereg dokumentów szczegółowo wymienionych w art.33 Prawa budowlanego. Między innymi należy załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę musi zatem posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaś skarżący takiego tytułu nie posiada gdyż dopiero ubiega się o wyrażenie zgody właściciela na ulepszenie drogi. W związku z czym sąd odrzucił możliwość potraktowania wniosku skarżącego jako wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Reasumując sąd uznał, iż skarga H. F. na bezczynność Burmistrza K.a nie jest żadną ze spraw wymienionych w punktach 1-4a artykułu 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Oznacza to, ze nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. W związku z czym, na podstawie art.58 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd odrzucił skargę H. F. Na podstawie art.232 § 1 pkt.1a.) p.p.s.a. sąd zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. b.a.