III SAB/Łd 24/17

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 roku sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie braku realizacji obowiązku przedstawienia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował D. K., że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa p.w.u. o KAS nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Ponadto wskazano, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017r. strona będzie pełniła obowiązki służbowe w Referacie A. Podstawę prawną informacji sprostowano pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołano art. 167 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS, podczas gdy powinien być art. 165 ust. 7 ustawy. W piśmie z dnia 31 maja 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. skarżąca zawarła wezwanie do przedłożenia propozycji pracy/służby. Wskazała, że w jej przypadku nie zaistniały żadne ustawowe przesłanki, które dyskwalifikują ją do dalszego pełnienia obowiązków służbowych w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca podkreśliła, że otrzymała pismo informujące, że nie otrzyma propozycji zatrudnienia bez wskazania jakiejkolwiek przyczyny. Nieprzedłożenie propozycji zatrudnienia stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS, ponieważ posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, miejsce zamieszkania i aktualne badania lekarskie o przydatności do służby, na które została skierowana, stanowią podstawę do przedstawienia propozycji służby. W piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca zawała prośbę o złożenie propozycji zatrudnienia przedstawiając swoją sytuację osobistą i dotychczasowy przebieg służby w strukturach Służby Celnej. W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od pisma zawierającego decyzję o zwolnieniu z służby w służbie Celno –Skarbowej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) nieważność poprzez oczywistą niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP przez niezasadne zwolnienie ze służby w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do zwolnienia oraz gdy przesłanki zwolnienia nie zostały określone w żadnej ustawie; 2) naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, które jednoznacznie przemawiają za przedstawieniem propozycji; 3) naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 3a-3b Kodeksu pracy przez dyskryminację jej osoby; 4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą zwolnieniem, podczas gdy kwalifikacje, wiedza, staż pracy pretendowałyby do pozostania w roli funkcjonariusza lub pracownika b) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak udziału w postępowaniu administracyjnym, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie (w tym złożenia wniosków i dowodów wykazujących kompetencje i doświadczenie) c) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do przyczyn i powodów zwolnienia z służby. W przypadku gdy Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania wniosła o przekazanie odwołania do uprawnionego podmiotu (zgodnie z regułami procedury administracyjnej) W uzasadnieniu podniosła, że otrzymany dokument ingeruje bezpośrednio w jej prawa, gdyż pozbawia ją statusu funkcjonariusza. W sytuacji natomiast, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, że otrzymała mianowanie do służby, co oznacza, że podstawa prawna stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. Jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. W stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. Zaskarżona decyzja narusza art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u o KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest decyzją merytorycznie trafną, ani w żaden sposób uzasadnioną. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją, jest dla niej rażąco krzywdząca i niesprawiedliwa. Zaskarżona decyzja w ogóle nie uwzględnia wiedzy, doświadczenia życiowego, umiejętności oraz przebiegu kariery. Podała, że w Służbie Celnej jest od 1995 r., obecnie jako młodszy inspektor i starszy ekspert celny. Przez 7 lat pełniła funkcję naczelnika urzędu celnego, a przez kolejnych 7 lat dyrektora izby celnej. Nigdy wobec niej nie były prowadzone postępowania dyscyplinarne. Przeciwnie, wielokrotnie była w różnej formie nagradzana. Przez wiele lat była rzecznikiem dyscyplinarnym. Posiada odznaczenia resortowe oraz nadane przez Policję, Straż Graniczną i Wojsko. Otrzymała [...] Sekretarza Generalnego Światowej Organizacji Ceł i na przestrzeni 22 lat służby nie uchylała się od nakładanych obowiązków i wynikającej stąd odpowiedzialności. W 2015r. została odwołana ze stanowiska dyrektora izby celnej, co jednak nie wpłynęło na jakość wykonywanych zadań, o czym świadczy ostatnia ocena okresowa za okres 2015-2017 na poziomie "powyżej oczekiwań". Ocena ta jest jednoznacznym potwierdzeniem przez pracodawcę kompetencji i zaangażowania. W maju br. została skarżąca została nagrodzona za wzorowe wykonywanie obowiązków. Została również w tym roku skierowana na specjalistyczne badania lekarskie, które potwierdziły zdolność do wykonywania obowiązków funkcjonariusza celno-skarbowego. Wszystkie wskazane okoliczności jednoznacznie przemawiają, że spełniła przesłanki do przedstawienia propozycji, a ocena pracy przez przełożonych dawały pełną podstawę do sądzenia, że propozycję otrzyma. Wskazała również, że jest absolwentką Wydziału A Uniwersytetu [...], odbyła aplikację sądową i ukończyła studia podyplomowe w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi na Uniwersytecie [...]. Odbyła liczne kursy i szkolenia w zakresie zadań Służby Celnej, co pozwala nadal wykonywać obowiązki służbowe, wykorzystując wiedzę i doświadczenie. W odpowiedzi na pismo z dnia 31 maja 2017 r. oraz z dnia 9 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. o KAS, jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, na którą przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę prawną decyzji o nieprzedstawieniu propozycji stanowi art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS, który stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 31 maja 2017r. wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u o KAS, termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie ani przywrócenia tego terminu. W odpowiedzi na pismo z dnia 5 czerwca 2017r. Departament Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 24 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że w kwestii przedstawienia propozycji służby lub pracy w izbie administracji skarbowej zgodnie z art. 165 ustawy p.w.u. o KAS, właściwym jest dyrektor izby administracji skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o KAS wykonuje zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS, Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaś wykonuje zadania kierownika jednostki organizacyjnej wobec dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektorów izb administracji skarbowej oraz funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra (art. 145 ust. 2 ustawy o KAS). Wobec powyższego Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej ani też zmiany przedłożonej propozycji. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, dyrektorzy izb administracji skarbowej odpowiadają za realizację polityki kadrowej i ponoszą pełną odpowiedzialność za propozycje pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w kierowanych przez nich jednostkach organizacyjnych. W przypadku braku propozycji pracy lub służby przepisy ustawy - Przepisy uprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017r. stosunek służby/pracy wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby przez dyrektora izby administracji skarbowej. W piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. skarżąca działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., zawarła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. wyjaśnił, że art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS statuuje autonomiczne prawo pracodawcy - kierownika jednostki organizacyjnej wskazanej w przepisie, w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub nieprzedłożenia takiej propozycji. Jednocześnie nadmienił, że wskazany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi o prawie strony do złożenia skargi na decyzję administracyjną. Mając na uwadze fakt, że nie złożenie funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, wyżej wymieniony środek zaskarżenia nie przysługuje. W dniu 11 sierpnia 2018 r. skarżąca działając w oparciu o treść art. 52 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w służbie Celno –Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Ł. bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS i pomimo upływu ustawowo określonego terminu, tj. do dnia 31 maja 2017 r. Wniosła o stwierdzenie bezczynności w związku z brakiem przedstawienia propozycji pracy lub służby i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że istotą niniejszej sprawy jest to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia propozycji służby na podstawie przepisów ustawy – p.w.u. o KAS, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności. Wskazany obowiązek wynikał z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, która jest pojęciem szerszym od niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania, tj. art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zdaniem skarżącej stan bezczynności organu administracji publicznej stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Prawo to wynika nie tylko bezpośrednio z prawa polskiego, ale również z prawa europejskiego (tj. m.in. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej jednocześnie na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei, który wskazany jest jako przykład standardów europejskich - Polska nie ratyfikowała Kary Praw Podstawowych). Na mocy art. 165 ust. 3 ustawy p.w.u. o KAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Okoliczność wskazanego przekształcenia stosunku służbowego i jego zakres (to, że dotyczył wszystkich funkcjonariuszy Służby Celnej) nie budził i nie budzi niczyich wątpliwości i nie było kwestionowane przez Szefa KAS lub przez DIAS. Ustawodawca we wskazanym przepisie użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu art 165 ust. 3 ustawy p.w.u. o KAS wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. Dysjunkcję, co prowadzi do konkluzji, że pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej,(...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS". W kontekście powyższych rozważań w kluczowym dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej przepisie, tj. art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS ustawodawca posługuje się również zwrotami "odpowiednio" oraz (w dalszej części) dysjunkcja "albo" co wskazuje bezpośrednio na zamiar ustawodawcy by zastosować je, tak jak w art. 165 ust. 3 ustawy. Analizując art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS skarżąca wskazała, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do nie wręczania funkcjonariuszom propozycji. Po pierwsze, ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust.7) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. W związku z tym art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS dotyczy tylko osób spełniających przesłanki, określone w art.144 ust. 1 ustawy o KAS. Po drugie, wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego) wymagałoby ze strony ustawodawcy aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz ewentualną drogę odwoławczą. Wskazane elementy są niezbędne jeśli ustawodawca chce skorzystać z instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego i wynika to wprost z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. K 45/02. Brak ww. zapisów w ustawie p.w.u. o KAS rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji RP (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). Reasumując skarżąca podniosła, że w jej przypadku dyskryminacja polega na uznaniu, że ze względu wiek nie jest już w stanie wykonywać obowiązków służbowych. Tymczasem propozycje dalszego zatrudnienia, czy służby otrzymały osoby znacznie starsze, które nabyły już uprawnienia emerytalne. Skarżąca podkreśliła, że zakwestionowano jej wiedzę, wykształcenie i doświadczenie zawodowe, a jednocześnie podawane są oficjalne informacje o brakach kadrowych i potrzebie zatrudniania prawników. Dyrektor Izb Administracji Skarbowej zdyskredytował oceny okresowe, w tym ostatnią za okres 2015-2017 (po odwołaniu mnie z funkcji dyrektora) na poziomie "powyżej oczekiwań'', odznaczenia państwowe, w tym nadane przez Prezydenta RP. Propozycję służby, czy pracy otrzymały osoby karane dyscyplinarnie, czy otrzymujące niższe oceny okresowe. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała skierowania na testy wytrzymałościowe, których ukończenie dawało podstawę pracy w komórkach mundurowych, pomimo pomyślnych wyników specjalistycznych badał lekarskich a jednocześnie osoby, które nie zaliczyły takich testów miały możliwość wielokrotnego ich powtarzania i w konsekwencji otrzymały propozycję służby. Powyższe okoliczności świadczą jednoznacznie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie tylko stworzył pozaustawowe kryteria składania lub nie propozycji pracy lub służby, to jeszcze w zależności tego, kogo dotyczyły, dowolnie stosował od nich wyjątki, naruszając zasadę równego traktowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w przypadku braku propozycji pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nie otrzymania pisemnej propozycji określającej nowe w warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017r. stosunek pracy/służby wygasa, nie przewidują natomiast możliwości weryfikacji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Analogicznie przepisy nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Dodatkowo organ zauważył, że nie złożenie propozycji pracy/służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS, pracownikowi lub funkcjonariuszowi jest bezczynnością w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu przed administracyjnymi, podlegającą kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem organu ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych ustaw, tworzy nie tylko nową strukturę ale daje możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy. Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy p.w.u. o KAS, wbrew stanowisku skarżącej przyznaje także Dyrektorowi lzby Administracji Skarbowej uprawnienie do nie złożenia propozycji dalszego zatrudnienia bądź służby. Wynika to z celu utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej, tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wnosił o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przyjmując za datę wszczęcia postępowania dzień doręczenia skarżącej pisma z informacją o nieprzedstawieniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, tj. 31 maja 2017 r. należy wskazać, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2915/15 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, sąd badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność stwierdził, że nie zostały one spełnione, albowiem skarżąca przed wniesieniem do sądu administracyjnego nie złożyła do organu wyższego stopnia, tj. Szefa KAS zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w służbie Celno –Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ustawowego obowiązku w tym zakresie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z powyższych względów, skoro przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała trybu, o którym mowa art. 52 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do odrzucenia skargi. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. kwestii braku kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, że złożenie propozycji zatrudnienia, jak również informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy lub służby (tj. o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r.) nie jest decyzją, ani aktem lub czynnością, jak też innym aktem lub czynnością o których mowa w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. co oznacza, że nie wszczęto postępowania administracyjnego i w związku z tym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a. należy wskazać, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] r., informujące skarżącą o nieprzedłożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby tyle, że jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługiwało stronie odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Niezasadny jest zatem pogląd organu o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Decyzje o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy służby Celno-Skarbowej podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS, a do dnia 1 marca 2017 r., tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej. Uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko wskazać należy, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: "p.w.u. o KAS") z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej: "ustawa o KAS"). Zgodnie z art. 159 p.w.u. o KAS, z tym dniem utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 260, weszła też w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz. U. 2016 r., poz. 1948), która ma na celu prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa, gdy chodzi o zasoby kadrowe ustanawia zasadę dalszego zatrudnienia pracowników w powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, Służby celnej i kontroli skarbowej, jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej oraz pozostawania w służbie funkcjonariuszy. Skarżąca jako funkcjonariusz Służby Celnej w stopniu starszego eksperta celnego, z dniem 1 marca 2017 r. stała się z mocy ustawy funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i zachowała ciągłość służby (art. 165 ust. 3 p.w.u o KAS) . Z uwagi na to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. zadecydował o nieprzedstawieniu skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia przez służby, z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. o KAS jej stosunek służbowy, jak przewiduje ustawa, wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącej nie przedstawiono także propozycji zatrudnienia w jednostce KAS. Użyte zatem przez ustawodawcę w art. 170 ust. 1 sformułowanie, że stosunki pracy /../ oraz stosunki służbowe wygasają, jeżeli osoby do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, należy oceniać w sprawie przede wszystkim przez pryzmat przyczyn, które wygaśnięcie stosunku służbowego powodują. Ustawa o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wiąże z przyczynami, które są niezależne od organu. Stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa bowiem z dniem śmierci funkcjonariusza (art. 182 pkt 1) i w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby – z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu w takim przedmiocie (art.182 pkt 2). W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jest wynikiem władczego działania (zaniechania) organu. Dlatego wprowadzając instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji braku propozycji dalszej służby, która jest wynikiem decyzji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedstawianiu danemu funkcjonariuszowi propozycji, ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że należy ją traktować jak zwolnienie ze służby. Skoro wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca jednoznacznie w art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, to oznacza dla organu obowiązek zachowania wszelkich wymogów formalnych przewidzianych dla postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. wydania decyzji o zwolnieniu ze służby odpowiadającej wymogom k.p.a. określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierającej uzasadnienie i pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor IAS podjął decyzję (wyrażoną w piśmie z dnia 31 maja 2017 r.) o tym, że stosunek służbowy skarżącej zostanie rozwiązany. Zatem bez względu na to, że art. 170 ust. 1 posługuje się pojęciem "wygaśnięcia stosunku służbowego", pismo wskazujące podstawę prawną, skierowane do skarżącej z informacją, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - a więc zawierające władcze rozstrzygnięcie - podpisane przez Dyrektora IAS i opatrzone datą należy uznać zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS, za decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej, że każdemu funkcjonariuszowi Celno-Skarbowemu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Jak zaznaczono wyżej, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u o KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem [...] r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co jak zaznaczono wyżej, w ocenie sądu wymagało wydania przez organ decyzji. Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy, jak również funkcjonariusz mógł takiej propozycji nie otrzymać. Wynika to wprost z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.u. o KAS. Przepis ten stanowi, iż stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 1 pkt 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3). Powyższa regulacja niewątpliwie odnosi się do skarżącej, jako do osoby pełniącej służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić natomiast wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Skoro z zapisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca przewidział sytuację, że nie każdy funkcjonariusz celno-skarbowy otrzyma do 31 maja 2017 r. propozycję dalszego pełnienia służby lub zatrudnienia w strukturach nowoutworzonej KAS, to nie można organowi stawiać zarzutu bezczynności polegającej na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Należy jednak podkreślić, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W przypadku natomiast uznania, że brak jest możliwości przedłożenia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w decyzji o zwolnieniu ze służby winien wyczerpująco przedstawić motywy takiego postępowania. Decyzja o zwolnieniu ze służby winna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierać szczegółowe uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Wprowadzające skarżącą w błąd informacje, że kierowane do niej pisma nie stanowią decyzji nie mogą szkodzić stronie, a założone przez nią w dniu 9 czerwca 2017 r. odwołanie od pisma z dnia [...] r. będącego w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby winno zostać przekazane przez Dyrektora IAS do rozpatrzenia Szefowi KAS - zgodnie z właściwością. Zdaniem sądu nie było podstawy prawnej do obligatoryjnego składania wszystkim funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, propozycji służby. Rozpoznając niniejszą skargę, sąd nie oceniał jednak trafności i legalności nieprzedstawienia skarżącej propozycji dalszego pełnienia służby, gdyż nie było to przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu nie wyczerpania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. dc