III SAB/Łd 250/23

Dnia 7 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego – R. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 10 października 2023 roku, pod poz. 3852. e.o. R. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 24 sierpnia 2023 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek R. T., obywatela Ukrainy, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym jako cel pobytu cudzoziemiec wskazał wykonywanie pracy. 19 września 2023 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. 11 października 2023 r. pełnomocnik strony złożył (za pośrednictwem platformy ePUAP) ponaglenie na działanie organu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które zawiadomieniem z 13 października 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił bez rozpoznania. 23 października 2023 r. cudzoziemiec wniósł skargę na przewlekłość działania Wojewody Łódzkiego zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. Strona wniosła o orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego, zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania wyroku sądu wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W swoim środku zaskarżenia cudzoziemiec zawarł również alternatywny wniosek cofający skargę w razie doręczenia skarżącemu w ciągu 14 dni od daty doręczenia wojewodzie niniejszej skargi wezwania do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku z datą "realizacji" uzupełnienia nie dłuższą niż miesiąc od daty wystosowania wspomnianego wyżej wezwania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że nie ma podstaw do uznania, że działał on z rażącym naruszeniem prawa, a termin załatwienia nie wynika z jego złej woli, a z ilości procedowanych przez niego spraw. Organ wskazał także, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103), który stanowi, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie zaś do treści art. 100d ust. 3 ww. ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Powyższa regulacja zastąpiła przepis art. 100c ust. 1 tej ustawy. Organ podkreślił także, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski ma charakter legalny, legitymuje się on bowiem ważnym paszportem biometrycznym, a także złożył w terminie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Na podstawie ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej "ustawa o cudzoziemcach"), sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny może zatem – co do zasady – badać bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie jest prowadzone przewlekle, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Należy zaznaczyć, że z dniem 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytoriom tego państwa (Dz.U. z 2022r. poz.583 ze zm. - dalej "ustawa pomocowa"). Przepis ten został dodany ustawą z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023r. poz.185) i następnie zmieniony ustawą z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088). Przepis art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia ze swoim wnioskiem przez skarżącego, przewidywał, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 ustawy pomocowej). W okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej). Przepis art. 100d ustawy pomocowej wprowadził, ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności organu lub przewlekłości postępowania), w stosunku do reguł wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi, zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". W związku z tym, że w przepisie art. 100d ustawy pomocowej nie wskazano okresu, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że datą początkową okresu wskazanego w art. 100d jest dzień 1 stycznia 2023 r., tj. data wejścia w życie art. 100d ustawy pomocowej, zaś datą końcową jest dzień 4 marca 2024 r. Z przepisu art. 100d ustawy pomocowej wynika, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowania do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami praw (art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej). Taką wykładnię art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że ustawodawca przyjął, iż organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień w rozpoznaniu sprawy powstałych w okresie między 1 stycznia 2023 r., a 4 marca 2024 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Taką wykładnię przypisu art. 100c ustawy pomocowej (analogicznego do art. 100d tyle, że odnoszącego się do okresu bezczynności organu od 1 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.) przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23 oraz w wyrokach z 7 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1/23, z 21 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2385/22, z 21 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2342/22, z 21 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2382/22, z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1878/22, z 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2744/22, z 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2514/22, z 6 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2504/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. W okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. organ administracji nie może więc ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień w rozpoznaniu sprawy z uwagi na treść przepisu art. 100d ustawy pomocowej. W niniejszej sprawie 24 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, tj. złożył ten wniosek w okresie obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej, zgodnie z którym w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, przepisy o bezczynności organu w tym okresie nie mają zastosowania, a zaprzestanie czynności przez organ lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków pranych dotyczących przewlekłości. Powyższe oznacza, że skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w takiej sprawie w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. jest niedopuszczalna, dotyczy bowiem zaniechania organu administracji w rozpoznaniu sprawy w wymienionym okresie, organ zaś z uwagi na treść art. 100d ustawy pomocowej nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tym związanych. Przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej określa zakres podmiotowy ustawy pomocowej, tj. wskazuje, że reguluje ona zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej). Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 1 ust. 2 ustawy pomocowej). Analiza pozostałych przepisów ustawy pomocowej wskazuje jednak, że zawiera ona także regulacje dotyczące sytuacji prawnej pozostałych obywateli Ukrainy, czyli takich, którzy nie przybyli na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi. Świadczy o tym chociażby przepis art. 42 tej ustawy, dotyczący przedłużenia okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP. Przepis art.42 ust.3a przewiduje przedłużenie z mocy prawa okresu ważności wizy obywatela Ukrainy do dnia 4 marca 2024r. jeżeli ostatni dzień okresu jego pobytu w Polsce na podstawie tej wizy przypada po 24 lutym 2022r. W przepisie art.42 ust.5a przewidziano przedłużenie z mocy prawa zezwolenia na pobyt czasowy obywatela Ukrainy do dnia 4 marca 2024r. jeżeli ostatni dzień okresu ważności tego zezwolenia przypada po 24 lutym 2022r. Podobne przedłużenie z mocy prawa dotyczy okresów ważności kart pobytu, polskich dokumentów tożsamości cudzoziemca oraz dokumentów "zgoda na pobyt tolerowany" wydanych obywatelom Ukrainy do dnia 4 marca 2024r. jeżeli ostatni dzień ich ważności przypada po 24 lutym 2022r.(art.42 ust.8). Również z mocy prawa uznano za legalny pobyt do dnia 4 marca 2024r. obywatela Ukrainy na terytorium Polski na podstawie dokumentów wymienionych w art.42 ust.11 pkt 1-4 ustawy jeżeli ostatni dzień pobytu przypada po 24 lutym 2022r. (art.42 ust.11 ustawy). Wymienione przepisy wskazują zatem, że ustawa z 12 marca 2022 r. reguluje także sytuację prawną obywateli Ukrainy, którzy nie przybyli na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. W sytuacji zatem gdy ustawa pomocowa zawiera regulacje dotyczące wszystkich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Polski, zarówno tych którzy przybyli w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie jak i tych, którzy przyjechali do Polski bez takiego związku, to nie ma żadnych uzasadnionych przyczyn dla przyjęcia poglądu, iż przepis art.100 d ustawy pomocowej stosować należy tylko do obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi. Sąd w obecnym składzie uznał zatem, że przepis art.100 d ustawy pomocowej ma zastosowanie do wszystkich obywateli Ukrainy przybyłych na teren RP bez względu na przyczynę tego przyjazdu. W rozpoznawanej sprawie skarżący przebywa w Polsce z przerwami od 2017 r., do 1 grudnia 2023 r. legitymuje się kartą pobytu, której ważność została z mocy prawa wydłużona do 4 marca 2024 r. w związku z czym ma do niego zastosowanie przepis art.100 d ustawy z 12 marca 2022r. Mając powyższe na uwadze, sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. e.o.