III SAB/Łd 27/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości postanawia: odrzucić skargę. . W dniu 26 lipca 2017 r. (data wpływu skargi do organu) A. G. działając w oparciu o art. 50 § 1, art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] otrzymane w dniu [...] oraz poprzedzające je pismo z dnia [...] dotyczące zwolnienia ze służby z dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez przedstawienie jej propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Działaniu organu zarzuciła naruszenie: - art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 160 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa p.w.u. o KAS poprzez nieprzedstawienie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej; - art. 166 ust. 2 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez uznanie, że nie ma prawa wykonywać dotychczasowych zadań orzeczniczych pozostając jako funkcjonariusz w Służbie Celno-Skarbowej; - art. 160 ust. 4 i 5 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez niezasadne obniżenie wysokości wynagrodzenia; - art. 2, art. 32 Konstytucji RP poprzez niezasadne pozbawienie przywilejów funkcjonariusza. Wniosła na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego aktu/ czynności i uznanie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, któremu należy przedstawić propozycję ustalającą warunki pełnienia służby w formie decyzji. Ponadto skarżąca z ostrożności procesowej wniosła o potraktowanie propozycji pracy jako decyzji administracyjnej, a pisma z dnia 31 maja 2017r. wraz jego uzupełnieniem z dnia 18 czerwca 2017r. jako odwołania, natomiast pisma Dyrektora Izby Administracji w Ł. z dnia [...] i [...] jako rozstrzygnięcia organu drugiej instancji i uchylenie decyzji obu instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z wynagrodzeniem sprzed ucywilnienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że służbę w Służbie Celnej rozpoczęła w dniu 1 września 1993 r. Do dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz mianowany do służby stałej. Statusu funkcjonariusza nie utraciła, bowiem na podstawie art. 165 ust. 3 p.w.u. o KAS stała się z mocy ustawy funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i zachowała ciągłość służby. Także z uwagi na fakt, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 179 lub art. 180 ustawy o KAS nie utraciła statusu funkcjonariusza, a stopień służbowy zachowała dożywotnio, co oznacza, że powinna otrzymać propozycje ustalającą nowe warunki pełnienia służby w formie decyzji, zgodnie z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 i w zw. z art. 160 § 4 i 5 ustawy p.w.u. o KAS. Do skargi załączyła wyciąg z postanowienia Prezydenta RP z dnia 3 lipca 2015r. o mianowaniu jej na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej – podkomisarza celnego. Skarga została zarejestrowana pod sygn. III SA/Łd 794/17. Jak wynika z uzasadnienia skargi i załączonych akt administracyjnych propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. (pismo z dnia 15 maja 2017 r.) skarżąca otrzymała w dniu 26 maja 2017 r. od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zaproponowano skarżącej zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszy ekspert skarbowy w wymiarze 1 etatu, określono wysokość wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za wieloletnią pracę i wskazano komórkę organizacyjną, w której praca będzie wykonywana. Zaproponowane warunki miały obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Powołując się na art. 170 ust. 2 p.w.u. o KAS organ wskazał, że w terminie 14 dni od otrzymania propozycji skarżąca powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u. o KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W dniu 1 czerwca 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wpłynęło podanie A. G. w sprawie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej . W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów - pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby (i która zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest decyzją administracyjną). W związku z powyższym wniosła o realizację ustawy i niezwłoczne wydanie propozycji służby. Jednocześnie zastrzegła, że niniejsze pismo nie jest odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W dniu 8 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia. W piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom wskazanych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Użyty w cyt. przepisie wyraz "odpowiednio" oznacza, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Krajowej Szkoły Skarbowości mogą składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych. Wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto, komu składa propozycję, nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. W piśmie z dnia 18 czerwca 2017 r., stanowiącym uzupełnienie pisma z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca sprecyzowała, że chciałaby pełnić służbę w Służbie Celno –Skarbowej w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Izbie Administracji Skarbowej w Ł., tak jak dotychczas i wykonywać zadania, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca podkreśliła, że obniżeniu uległo jej wynagrodzenie i dodatek za wieloletnią służbę, co jest wysoce niesprawiedliwe biorąc pod uwagę jej zaangażowanie i wyniki pracy. W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 18 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w propozycji zatrudnienia z dnia 15 maja 2017r. oraz w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wnosił o odrzucenie skargi, gdyż w jego ocenie skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżone pismo nie jest aktem ani czynnością ani decyzją administracyjną. Postępowanie, w którym składana jest propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnoprawnego, a jest aktem cywilnoprawnym. Wskazywał, że przedmiotowa propozycja – pismo w sposób władczy niczego nie rozstrzyga, proponuje jedynie Skarżącej nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta. Sprawa ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej ( stanowiącą decyzję o zwolnieniu ze służby ) została zarejestrowana pod sygn. III SA/Łd 794/17. Na rozprawie w sprawie III SA/Łd 794/17 w związku z zawartym w skardze i popieranym przez skarżącą żądaniem zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby na podstawie art. 169 § 4 p.w.u. o KAS z wynagrodzeniem sprzed ucywilnienia, Sąd postanowił wyłączyć do odrębnego rozpoznania skargę A. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości, która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. skarżąca poparła skargę i jednocześnie wyjaśniła, że nie występowała z żadnym pismem do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż zgodnie z art. 169 § 4 p.w.u. o KAS od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej w Służbie Celno – Skarbowej lub wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby z jednoczesnym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji w sprawie propozycji pracy. Pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu w sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył ,co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza zawsze ocena jej dopuszczalności. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę, w tym także skargę na bezczynność organu, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że skarżącej doręczono pismo z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w dniu 26 maja 2017 r., gdy w jej ocenie powinna zostać jej przedstawiona propozycja służby w formie decyzji administracyjnej oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby ( do dnia 31 maja 2017 r. ) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS , należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. ( w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżąca obowiązana jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winna wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że nie zostały one spełnione, bowiem skarżąca nie złożyła do organu wyższego szczebla – Szefa KAS - zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo istnienia, jej zdaniem, ustawowego obowiązku w tym zakresie. Zgodnie z art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn ( niż wymienione w pkt 1-5 ) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z powyższych względów, skoro przed wniesieniem skargi nie został przez skarżącą wyczerpany tryb określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. , Sąd orzekł jak w sentencji. Należy także odnieść się do zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, podnoszonego przez organ, co także powodowałby konieczność odrzucenia skargi tyle, że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu stanowisko organu, że złożenie skarżącej propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie wszczęło postępowania administracyjnego, a w związku z tym nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a. , jest nieuzasadnione. Istotą sporu w sprawie, jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącej – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno –Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r. , poz. 1948 ze zm.) propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym ( ofertą pracy), czy jest też także, mimo braku w tym zakresie jednoznacznych stwierdzeń w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariuszki (zwalniającą ją ze służby), gdy organ miał, jak uważa skarżąca, ustawowy obowiązek przedstawienia jej pisemnej propozycji pełnienia służby, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W ocenie sądu, złożona skarżącej – funkcjonariuszce Służby Celno- Skarbowej - propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby, i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby, co zostało szczegółowo uzasadnione w sprawie III SA/Łd 794/17. Organ działa wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego propozycja zatrudnienia jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż sam fakt jej złożenia oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariuszki nie będzie kontynuowany. Wniesiona skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby w formie decyzji jest wyrazem sprzeciwu na zakończenie stosunku służbowego i wyraża też wolę skarżącej aby stosunek służbowy kontynuować. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżąca nie była pouczana o żadnych środkach zaskarżenia, a wręcz przeciwnie organ cały czas stoi na stanowisku, że w tym wypadku żadne środki odwoławcze "ucywilnianym" funkcjonariuszom nie przysługują. Ponadto należy zauważyć, że z art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 p.w.u. o KAS wynika, że ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ostatecznie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji i w takich okolicznościach domaga się skarżąca, ocena zasadności żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie mieści się niewątpliwie w kognicji sądu administracyjnego . a.l.