III SAB/Łd 28/23

Dnia 25 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 roku sprawy ze skargi L. M. na przewlekłość Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącej L. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej L. M. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 18 marca 2022 r. (data wpływu wniosku do organu) obywatelka Ukrainy L.M. złożyła do Wojewody Zachodniopomorskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączyła załącznik nr 1, umowy o pracę na czas określony z 12 stycznia 2022 r., 15 stycznia 2022 r., 16 lutego 2022 r., 1 maja 2022 r., wymagane oświadczenie, druki ZUS P ZUA, informacje o pośredniku pracy, umowę najmu lokalu mieszkalnego w S. z 24 grudnia 2021 r., powiadomienie o nadaniu nr PESEL, kopie dokumentu podróży. Następnie umowę najmu lokalu mieszkalnego w Ł. z 27 maja 2022 r., oświadczenie dotyczące zmiany miejsca zamieszkania z dniem 26 maja 2022 r. oraz wniosek o przekazanie sprawy do właściwego urzędu z 31 maja 2022 r. 16 listopada 2022 r. pełnomocnik cudzoziemki wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego ponaglenie na nieprzekazanie wniosku do organu właściwego. 5 grudnia 2022 r. wniosek został zarejestrowany przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w Systemie Informatycznym Pobyt i przesłany według właściwości Wojewodzie Łódzkiemu. Wojewoda Łódzki otrzymał korespondencję 22 grudnia 2022 r. 9 stycznia 2022 r. Wojewoda Łódzki zarejestrował wniosek w Systemie Informatycznym Pobyt oraz wydał cudzoziemce zaświadczenie o procedowaniu jej wniosku od 22 grudnia 2022 r. 6 lutego 2022 r. pełnomocnik cudzoziemki wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego ponaglenie. 7 lutego 2022 r. w ślad za wnioskiem, pełnomocnik cudzoziemki złożył kolejne ponaglenie, oraz uzupełnił wniosek o załącznik nr 1, wydruk KRS, potwierdzenie w przedmiocie zgłoszenia cudzoziemki do ubezpieczeń, powiadomienie pracodawcy o powierzeniu obowiązków cudzoziemcowi, wymagane oświadczenie wnioskodawcy oraz PIT- 37 i PIT/ O za 2021 r. wraz z poświadczeniem wysłania. 7 lutego 2022 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w której zarzucił naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 9 lutego 2022 r. organ wezwał elektronicznie skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając jej w tym celu termin – 14 marca 2023 r. Organ pismem z 28 lutego 2023 r. zawiadomił pełnomocnika strony o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w momencie złożenia przez cudzoziemkę wniosku organ rozpoznawał już 24.062 postepowań administracyjnych w sprawach wniosków o zezwolenia na pobyt i pracę, które musi on procedować zgodnie z kolejnością wpływu. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz. U. 2022 r. poz. 583) w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103), który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten zastąpił powołany powyżej art. 100c ust. 1 i 4 tej ustawy. Organ podkreślił także, że pobyt cudzoziemki na terytorium Polski ma charakter legalny, oraz że nie wykazała ona poniesienia jakiejkolwiek szkody w związku z długością postępowania w sprawie. Decyzją z 22 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła tego wymogu formalnego kierując 6 lutego 2023 ponaglenia na niezałatwienie jej wniosku. Ze skargą do tutejszego sądu strona wystąpiła 7 lutego 2023 r. Okoliczność, że ponaglenie jej nie zostało rozpoznane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w ocenie sądu bez wpływu na dopuszczalność wniesionej skargi, spełniony został bowiem warunek formalny określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). W rozstrzyganej sprawie z jej akt wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (np. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Okoliczności, które skutkują zwłoką, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mogą mieć jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również w kontekście rozpoznawanej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej. I tak zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. A zatem z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych sądowi akt, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody Zachodniopomorskiego 18 marca 2022 r. 5 grudnia 2022 r. został on zarejestrowany w systemie POBYT i przekazany Wojewodzie Łódzkiemu w związku ze zmianą przez skarżącą miejsca zamieszkania w Polsce. Od wpływu wniosku do tego organu - 22 grudnia 2022 r., do dnia wystąpienia przez stronę zez skargą do tutejszego sądu Wojewoda Łódzki nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Dopiero 9 lutego 2023 r organ wezwała stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego podania, wyznaczając jej w tym celu termin na 14 marca 2023 r., a więc strona otrzymała możliwość uzupełnienia wniosku blisko rok po jego złożeniu. W istocie dopiero na skutek wniesionej przez stronę skargi do tutejszego sądu, organ wezwał ją do uzupełnienia braków i 22 maja 2023 r. wydał decyzję zezwalającą cudzoziemce na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 22 maja 2026 r. Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 908/18 LEX nr 2625724). W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22 LEX nr 3420881; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 LEX nr 2785840). W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi, a zasadniczo co najmniej do 9 lutego 2023 r., organ nie był w ogóle aktywny, przy czym z uwagi na cyt. wcześniej treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie upłynął jeszcze wówczas wyznaczony ustawą termin do rozpoznania wniosku skarżącej, gdyż w istocie nie rozpoczął on jeszcze swojego biegu. W wyniku skierowania przez organ do strony, po wniesieniu skargi, wezwania do uzupełnia braków formalnych wniosku w wyznaczonym przez organ terminie tj. 14 marca 2023 r. dla organu otworzył się przewidziany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60-dniowy termin do wydania w sprawie decyzji. W rozstrzyganej sprawie po upływie tego terminu – 22 maja 2023 r., Wojewoda Łódzki wydał decyzję udzielającą cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę kończącą przedmiotowe postępowanie administracyjne, a zatem na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia pobytowego z 18 narca 2022 r, jednak wobec wydania decyzji rozstrzygającej wniosek strony bezprzedmiotowym stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony i w tym zakresie sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). W tym miejscu wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na art.100c ust. 1 i 4 oraz art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022r., poz. 583 ze zm.) -dalej " specustawa". W ocenie sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący jest obywatelem Wietnamu, który od kilku lat przebywa w Polsce nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, a zatem nie znajdował on zastosowania w rozstrzyganej sprawie. W związku z powyższą konstatacją wypada dodać, że sądowi znane jest także odmienne stanowisko dotyczące zakresu stosowania art. 100d, a wcześniej także 100c specustawy, spotykane w nielicznych judykatach innych wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Zasadza się ono na twierdzeniu, iż specustawa nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających sądów wojewódzkich, wyżej wskazane art. 100d i 100c odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a specustawy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które każe pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), który w pierwszym zdaniu przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 11maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 27/23 dostępny w CBOSA). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania wynosząca 14 miesięcy, jest okresem znaczącym, to jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka kwalifikowana postać bezczynności zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. chociażby wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, bezczynność organu była nieuzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy jednak na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu (w dacie złożenia wniosku przez skarżącą Wojewoda Łódzki prowadził 24.062 postępowania administracyjne w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Sąd miał także na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz, będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd stwierdza, że w realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność, a nadto jej pobyt w Polsce przez cały okres postępowania był legalny. Z tych względów w pkt 3 sentencji wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w powyższym zakresie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 zł stanowiącą równowartość uiszczonego przez nią wpisu od skargi. k.ż.