III SAB/Łd 29/20

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego w służbie celno-skarbowej 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do wydania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. B.; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. polegającą na nieuregulowaniu stosunku służbowego w Służbie Celno – Skarbowej, zarzucając: 1. naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 7 i art. 60 Konstytucji RP poprzez zwolnienie ze służby na podstawie pisma informującego o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., a nie na podstawie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy brak było przesłanek merytorycznych zwolnienia ze służby, o których mowa w art. 144, 179 i 180 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) - dalej "ustawa o KAS"; 2. naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nienadanie zwolnieniu ze służby rangi decyzji administracyjnej skutkujące pozbawieniem skarżącego prawa do sądowej kontroli aktu administracyjnego naruszającego konstytucyjne gwarancje jednostki, w sytuacji gdy obowiązek ten wynikał z przepisów prawa; 3. obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to : a) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, w sytuacji gdy akt mianowania do służby celnej A. B., a zatem decyzja administracyjna w tym zakresie, stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży zarówno w interesie społecznym jak i w interesie strony; b) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu skutkującej brakiem możliwości wypowiedzenia się w sprawie i końcowego zapoznania się z materiałami sprawy; c) art. 138 k.p.a. w zw. z art. 162 § 3 k.p.a. poprzez nienadanie przez organ odwoławczy formy decyzji administracyjnej odpowiedzi na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapada w formie decyzji. Uzasadniając wniesioną skargę skarżący wskazał, iż został mianowany do Służby Celnej z dniem 3 września 2007 r., ostatnio zajmował stanowisko specjalisty Służby Celnej w stopniu rewidenta celnego. Pismem z 30 maja 2017 r. został poinformowany, iż stosownie do treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948) – dalej "ustawa p.w. KAS", nie zostanie mu przedstawiona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, a co za tym idzie jego stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. Został także poinformowany, iż w okresie od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. będzie wykonywał obowiązki służbowe we wskazanym dziale Urzędu Skarbowego [...]. Nie zgadzając się z formą zwolnienia ze służby skarżący wystąpił w dniu 5 lutego 2018 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, pismem z 14 lutego 2018 r. został poinformowany, iż ustawa p.w. KAS jest ustawą lex specialis w stosunku do innych ustaw znajdujących się w obrocie prawnym, a jej regulacje nie przewidują konieczności wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przypadku braku złożenia dalszej propozycji służby/pracy. Pismem z 13 marca 2018 r. strona wniosła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., wskazując, że organ ten nie wydał decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. W odpowiedzi na zażalenie pismem z 3 kwietnia 2018 r. skarżący został poinformowany, że decyzja o nieprzedstawieniu dalszej propozycji służby, jak i propozycji pracy nie podlega kontroli administracyjnej i sądowej. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., jak i Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie można przyjąć, że brak propozycji pracy lub służby nie wymaga formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie upatrywać należy w treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie uregulowania jego stosunku służbowego i zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 26/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. B. Sąd I instancji uznał, że doręczona skarżącemu informacja o nieprzedstawieniu nowych warunków zatrudnienia, a co za tym idzie o wygaśnięciu jego stosunku służbowego z mocy prawa, czyniła zadość obowiązkom organu nałożonym art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS, nie stanowiąc jednocześnie czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a w konsekwencji nie przysługiwała również skarga na bezczynność organu w tym zakresie. Postanowieniem z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3392/18 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. B., uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uznając, że sprawa ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nieuregulowania stosunku służbowego podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. W ocenie sądu II instancji, w sytuacji gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a w art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS nakazał traktować wygaśnięcie stosunku służbowego w następstwie braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, organ obciąża obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko jej wydanie gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawę prawną dla wydania takiej decyzji stanowi art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (lub zatrudnienia) nie zaproponowano. Nieobjęcie ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, jest w ocenie sądu II instancji rażąco niesprawiedliwe oraz naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań w sprawie niniejszej zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z ze. zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że wydając niniejszy wyrok WSA miał obowiązek zastosować wykładnię przepisów przedstawioną w postanowieniu NSA z 4 sierpnia 2020 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 3392/18. W swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, z powołaniem się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 przesądził, że funkcjonariuszowi, który w określonym przez prawo terminie tj. do 31 maja 2017 roku nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przysługuje prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku braku zadośćuczynienia żądaniu funkcjonariusza, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy). Z kolei w myśl art. 276 ust. 2 ustawa o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej naruszył konstytucyjnie gwarantowane w art. 60 Konstytucji RP prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). NSA podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy o KAS, to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji z art. 165 ust. 7 p.w. KAS jest zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Skoro doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, to tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji, tj. otworzyć skarżącemu prawo do sądu. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS), to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, organ obciąża obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko jej wydanie gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. W sprawie niespornym jest, że skarżący od 3 września 2007 roku pełnił służbę w Służbie Celnej. Z dniem 1 marca 2017 roku na mocy art. 165 ust. 6 ustawy p.w. KAS stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi i zachował ciągłość służby. Skarżącemu wyznaczono nowe miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Urzędzie Skarbowym Łódź- Widzew. Pismem z 30 maja 2017 roku skarżący na mocy art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS został poinformowany, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia do dnia 31 maja 2017 r., i w konsekwencji, stosownie do postanowień art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS jego stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. był zobowiązany do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, o czym, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt. Stosownie do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16; wyrok WSA w Ł. z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy p.w. KAS, o czym orzeczono zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku. d.j.