III SAB/Łd 30/15

Dnia 2 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 roku sprawy ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 grudnia 2011r. K.K. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 742 stanowiącą jej własność, a działką nr 743 – stanowiącą własność Z. i M.Ś. i działką 748/1 stanowiącą własność Gminy [...]. Do wniosku skarżąca załączyła oświadczenie geodety uprawnionego M.G., który zobowiązał się wykonać czynności techniczne związane z ww. rozgraniczeniem. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012r. Wójt Gminy [...] wszczął na wniosek K.K. postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie geodezyjnym K., tj. działką oznaczoną nr 742 stanowiącą własność wnioskodawczyni, a działką nr 743 stanowiącą własność Z. i M. małż. Ś. oraz działką nr 748/1 stanowiącą własność gminy [...] i wyznaczył geodetę uprawnionego M.G. do wykonania prac rozgraniczeniowych przedmiotowych nieruchomości. W dniu 19 marca 2015r. K.K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie przez Gminę [...] postępowania rozgraniczeniowego zainicjowanego wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011r. Skarżąca podniosła, że do dnia złożenia zażalenia nie zostało zakończone, wszczęte w styczniu 2012 postępowanie rozgraniczeniowe. Nie przeprowadzono żadnych czynności na gruncie, nie wykonano prac geodezyjnych, nie ustalono terminu oględzin nieruchomości z udziałem stron i nie ustalono przebiegu granic z udziałem geodety. W odpowiedzi na zażalenie w piśmie z dnia 30 marca 2015r., Wójt Gminy [...] stwierdził, że jest ono nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, skarżąca przedłożyła oświadczenie geodety uprawnionego M.G., który zobowiązał się do wykonania czynności rozgraniczenia nieruchomości. W postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego wójt gminy wyznaczył do przeprowadzenia czynności na gruncie geodetę uprawnionego M.G. Z posiadanych przez organ informacji wynika, że geodeta wskazany przez K.K. do wykonania czynności na gruncie, podjął działania w tym zakresie. Sporządzony został protokół graniczny, który zawierał szereg błędów w zakresie nazwisk stron i miał zostać poprawiony przez wyznaczonego geodetę. Do chwili obecnej protokół graniczny nie został zaewidencjonowany w Starostwie Powiatowym w R., jak również nie został złożony do organu prowadzącego postępowanie. W związku z powyższym, że geodeta wykonał już czynności pozwalające, w przypadku zaewidencjonowania protokołu granicznego na wydanie decyzji organ nie podejmował żadnych kroków zmierzających do zmiany geodety, gdyż mogłoby to skutkować koniecznością obciążenia wnioskodawczyni dodatkowymi kosztami. Ponadto organ wskazał, że pracownik organu prowadzący niniejsze postępowanie w kilku rozmowach z wnioskodawczynią wskazywał na fakt nieotrzymania dokumentacji geodezyjnej, jednak wnioskodawczyni nadal podtrzymywała swoją decyzję o wykonaniu czynności na gruncie przez wyznaczonego w niniejszej sprawie geodetę. Wezwaniem z dnia 2 kwietnia 2015r. Wójt Gminy [...] wezwał geodetę uprawnionego M.G. do przedłożenia operatu technicznego z przeprowadzonego rozgraniczenia nieruchomości w terminie do dnia 17 kwietnia 2015r. wskazując, że w przypadku bezskutecznego upływu wskazanego terminu wyznaczy innego geodetę do wykonania powyższych czynności. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2015r. stanowiącym odpowiedź na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 30 marca 2015r. skarżąca odwołując się do treści art. 31 ust. 1 ustawy –Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazała, że to na gminie ciążył obowiązek wskazania geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia i zobowiązania do przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej, a nie na stronie postępowania. Przerzucanie ciężaru prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego na stronę i wykazywanie w ten sposób braku możliwości zakończenia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie jest swoistego rodzaju kuriozum, na które powołuje się Gmina [...]. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. uznało zażalenie K.K. za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w myśl art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie natomiast z art. 37 § 2 K.p.a. organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012r. wszczęto postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i w tym samym postanowieniu upoważniono geodetę M.G. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic. W nadesłanych przez organ pierwszej instancji aktach sprawy znajduje się kserokopia (niepotwierdzona za zgodność z oryginałem) protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę M.G. w dniu 16 kwietnia 2012 r. z czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowiących przedmiot rozgraniczenia. Z protokołu wynika, że w czynnościach ustalenia granic uczestniczyli wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości, w tym również K.K., która podpisała protokół. Wśród osób biorących udział w czynnościach na gruncie wymienione jest imię i nazwisko zupełnie innej osoby, niż osoba reprezentująca Gminę [...] i podpisująca protokół graniczny. Także w punkcie 1 1.5 lit. b protokołu zamiast K.K. wpisano K.K. Nie zmienia to jednak faktu, że od dnia sporządzenia protokołu granicznego minęły bezskutecznie trzy lata, w których organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań, a przynajmniej z akt sprawy nie wynika by organ podjął jakiekolwiek czynności w celu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Tymczasem od chwili upoważnienia geodeta działa w imieniu organu. Ze względu na rolę, jaką geodeta odgrywa w postępowaniu rozgraniczeniowym, organ powinien upoważnić do dokonania czynności ustalenia granic osobę dającą gwarancję obiektywnego i prawidłowego przeprowadzenia tego postępowania. Bez względu na to, czy to organ wybrał geodetę do przeprowadzenia czynności ustalenia granic, czy uczyniła to strona postępowania rozgraniczeniowego, z chwilą upoważnienia geodety przez właściwy organ administracji publicznej, to na organie ciąży obowiązek wyegzekwowania od geodety należytego (także w rozsądnym czasie) wykonania czynności rozgraniczeniowych i sporządzenia stosownej dokumentacji. Geodeta jest obowiązany wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, a w razie naruszenia tych zasad z własnej winy, ponosi odpowiedzialność zawodową przewidzianą w art. 46 powołanej powyżej ustawy. Za nieprzestrzeganie zasad postępowania administracyjnego, których dopuścił się geodeta upoważniony przez organ administracji publicznej do przeprowadzenia czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości, odpowiedzialny jest organ, przed którym zostało wszczęte to postępowanie. W przedmiotowej sprawie pomimo upływu 3 lat od dokonania czynności rozgraniczeniowych na gruncie (przyjmując, wbrew stwierdzeniu K.K., że czynności rozgraniczenia zostały przeprowadzone i sporządzony został z nich protokół graniczny), ustalenia przebiegu granicy i sporządzenia protokołu granicznego, upoważniony geodeta nie przedłożył Wójtowi Gminy [...] dokumentacji rozgraniczeniowej, bez której nie można zakończyć postępowania rozgraniczeniowego w przepisanej formie. Wprawdzie, co należy podkreślić, Wójt nie miał prawnych możliwości wyegzekwowania od geodety zobowiązania, ponieważ zamiast na zlecenie wójta, geodeta podjął się wykonać prace rozgraniczeniowe na zlecenie wnioskodawczyni (w aktach sprawy znajduje się oświadczenie geodety, które zostało zawarte na wniosku o rozgraniczenie nieruchomości), to jednak w nadesłanych do Kolegium aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, że Wójt Gminy [...] choćby raz wysłał do geodety ponaglenie wzywające do dostarczenia dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zażalenie K.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie jest uzasadnione. W dniu 5 czerwca 2015r. K.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...]. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania trwającego ponad 3 lata, wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu kwoty 5 000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazał, że po otrzymaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 17 kwietnia 2015r. o uznaniu zażalenia za uzasadnione i wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015r. podjął czynności zmierzające do ponownego ustalenia stron postępowania. Do organu wpłynęły dokumenty, z których wynika, że doszło do przeniesienia udziału we własności działki nr 743 w obrębie K. gm. [...]. Do nowych właścicieli nieruchomości organ wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, natomiast postanowieniem z dnia 7 maja 2015r. upoważnił innego geodetę uprawnionego do wykonania czynności ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami, odwołując jednocześnie upoważnienie udzielone geodecie uprawnionemu – M.G. W ocenie organu okres, jaki upłynął od chwili wszczęcia postępowania był wynikiem braku działań ze strony upoważnionego geodety, który został wskazany przez stronę inicjującą niniejsze postępowanie. Organ wielokrotnie monitował geodetę o konieczności zakończenia prowadzonych przez niego prac, lecz bezskutecznie. Błędem organu jest natomiast brak jakiejkolwiek dokumentacji, która potwierdziłaby okoliczność prowadzonych przez pracownika organu rozmów z samą skarżącą i upoważnionym geodetą, którzy zgodnie twierdzili, że zlecone czynności zostaną wykonane. Na rozprawie w dniu 2 września 2015r. pełnomocnik organu administracji wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wskazując, że w dniu 29 czerwca 2015r. zostały wydane decyzje o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, które są ostateczne. Skarżąca popierając wniesioną skargę oświadczyła, że kilkakrotnie była w siedzibie urzędu gminy i wykonała kilkadziesiąt telefonów w niniejszej sprawie. Kontaktowała się również z geodetą ale nie podejmował żadnych czynności, zwodził ją i nie kończył zleconej pracy geodezyjnej. Skarżąca podniosła, że dopiero złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] spowodowało podjęcie przez organ stosownych czynności. Podała, że poniosła duże koszty postępowania w związku z koniecznością zasięgnięcia pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. został zmieniony na podstawie art.1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015r. – należy stosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżąca spełniła wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca w piśmie z dnia 19 marca 2015r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], a w dniu 5 maja 2015r. (data wpływu skargi do organu) wniosła skargę skierowaną do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie sądu skarżąca wyczerpała zatem tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w wydawanych orzeczeniach, że nie ma znaczenia jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 K.p.a.), a stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych też względów, złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawach dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie zażalenia, przed wniesieniem skargi wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015r., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015r. (M.P. z 2015r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło 3 783,46 zł. W tym miejscu należy podkreślić, że załatwienie sprawy przez organ przed rozpoznaniem sprawy przez sąd powoduje, że odpada obowiązek sądu zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W dniu 29 czerwca 2015 roku Wójt Gminy [...] wydał dwie decyzje znak: [...] oraz [...], tym samym rozpoznając sprawę wniosku skarżącej o rozgraniczenie. Pełnomocnik organu złożył na rozprawie w dniu 2 września 2015r. przedmiotowe decyzje i oświadczył, że decyzje te są ostateczne. Powyższe nie oznacza jednak, jak chciał tego organ, bezprzedmiotowości postępowania i nie zwalania sądu od dokonania oceny, czy w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania i czy przewlekłość miała charakter rażący. Przechodząc więc do oceny merytorycznej zasadności wniesionej skargi wyjaśnić należy, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć jednak również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 118). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania, odmiennie od bezczynności organu w sprawie, jest pojęciem względnym, albowiem zachodzi wówczas, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ administracji jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Orzekając w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postepowanie sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało przez skarżącą, która w dniu 30 grudnia 2011r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 742 stanowiącą jej własność, a działką nr 743 – stanowiącą własność Z. i M.Ś. i działką 748/1 stanowiącą własność Gminy [...]. Do wniosku skarżąca załączyła oświadczenie geodety uprawnionego M.G., który zobowiązał się wykonać czynności techniczne związane z ww. rozgraniczeniem. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012r. Wójt Gminy [...] wszczął na wniosek skarżącej postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości i wyznaczył do przywrócenia granic i wykonania niezbędnych czynności technicznych, zgodnie z żądaniem skarżącej - geodetę uprawnionego M.G. W dniu 16 kwietnia 2012r. uprawniony geodeta sporządził protokół graniczny, który z uwagi błędy w zakresie danych stron postępowania nie został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pomimo upływu trzech lat od dnia dokonania pierwszej czynności, tj. ustalenia przebiegu granic nieruchomości i sporządzonego na tę okoliczność protokołu granicznego, który nie został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Wójt Gminy [...] z nieznanych względów nie podjął żadnej czynności w sprawie. W dniu 19 marca 2015r. skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania. W następstwie wniesionego zażalenia, dopiero w dniu 2 kwietnia 2015r. Wójt Gminy [...] wezwał uprawnionego geodetę M.G. do przedłożenia operatu technicznego z przeprowadzonego rozgraniczenia nieruchomości w terminie do dnia 17 kwietnia 2015r. wskazując, że w przypadku bezskutecznego upływu wskazanego terminu wyznaczy innego geodetę do wykonania powyższych czynności. Na tle powyższych okoliczności nie ulega zatem wątpliwości, że przez okres ponad trzech lat, tj. od dnia 16 kwietnia 2012r. organ administracji powstrzymywał się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie informował stron o przyczynach przedłużania postępowania. Dokonana natomiast przez Wójta Gminy [...] czynność procesowa w postaci wezwania z dnia 2 kwietnia 2015r. wskazuje na nieuzasadnioną opieszałość organu, a samo jej podjęcie, jak wynika z akt sprawy i zestawienia wskazanych powyżej dat była spowodowana wystąpieniem przez skarżącą z określonym środkiem prawnym przeciwdziałającym przedłużaniu przez organ postępowania bez istotnych powodów. Sąd podziela stanowisko SKO w P. wyrażone w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2015r., że bez względu na to, czy to organ wybrał geodetę do przeprowadzenia czynności ustalenia granic, czy uczyniła to strona postępowania rozgraniczeniowego, z chwilą upoważnienia geodety przez właściwy organ administracji publicznej, to na organie ciąży obowiązek wyegzekwowania od geodety należytego (także w rozsądnym czasie) wykonania czynności rozgraniczeniowych i sporządzenia stosownej dokumentacji, bowiem to organ, który wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia wiążą terminy załatwienia sprawy wynikające z K.p.a. Zdaniem składu orzekającego niesprawne działanie organu, a właściwie powstrzymywanie się od podejmowania czynności procesowych w niniejszej sprawie wypełnia znamiona przewlekłości postępowania. Opóźnione działanie organu w sprawie niniejszej podważa obowiązującą również w procedurze administracyjnej zasadę szybkości i prostoty postępowania, dzięki której obywatel ma prawo oczekiwać od organów administracji działań, które będą szybkie, skuteczne i sprawne oraz ekonomicznie uzasadnione. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika bowiem nie tylko z polskich przepisów krajowych (art. 13 K.p.a.), ale też z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stwierdzając w sprawie niniejszej przewlekłe prowadzenie postępowania sąd uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a. – punkt 1 wyroku). Niewątpliwie charakter sprawy nie był skomplikowany, co potwierdza załączona do akt sprawy ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2015r. a organ, jak wynika z czynności podjętych w następstwie wniesionego zażalenia miał możliwość zdyscyplinowania wyznaczonego geodety (lub wyznaczenie innego geodety). Przyczyny, dla których sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa uzasadniały w dalszej kolejności uwzględnienie zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że grzywną współmierną do stopnia naruszenia prawa stwierdzoną przewlekłością będzie kwota 1 000 zł. Grzywna ta nie ma charakteru dyscyplinującego, ale – z uwagi na zakończenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości – charakter represyjny i prewencyjny. Stanowi z jednej strony formę ukarania organu za opieszałe działanie w niniejszej sprawie, jak również ma zmobilizować organ do takiego zorganizowania pracy, by popełnione uchybienia nie ulegały powtórzeniu w przyszłości, a organ podchodził do załatwiania spraw z poszanowaniem zasady szybkości i prostoty postępowania. W ramach natomiast uregulowanej w rozdziale 1 działu V p.p.s.a. instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami, strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów, jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze, jakie strona poniosła przed wniesieniem sprawy do sądu. Z tych też względów o zwrocie kosztów postępowania sądowoadmionistracyjnego sąd orzekł stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. bg