III SAB/Łd 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w osobie: Sędziego NSA – Janusza Furmanka po rozpoznaniu 23 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postepowania kontrolnego postanawia 1/ odrzucić skargę, 2/ zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych uiszczony na rachunek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i zarejestrowany pod pozycją [...] 7 czerwca 2018 roku III SAB/Łd 30/18 U Z A S A D N I E N I E Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. wszczął 8 listopada 2017 r. kontrolę płatnika składek – A Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca lub Spółka). Skarżąca pismem z 11 stycznia 2018 r. wniosła na podstawie art. 84c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168, ze zm.) [dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej] sprzeciw co do czasu trwania kontroli, zarzucając jego przekroczenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. decyzją z [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Skarżąca pismem z 21 kwietnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustalenie niedopuszczalności drogi sądowej jest podstawą odrzucenia skargi. Zakres kompetencji sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej ustawodawca skonkretyzował m.in. na gruncie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Na mocy tego przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Zgodnie zatem z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności zostało ograniczone przedmiotowo do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym miejscu należy przypomnieć, że w ramach przedmiotowej skargi strona postawiła zarzut przewlekłości postępowania, wywodząc go z naruszenia normy art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r.o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168, ze zm.) [dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej] poprzez przekroczenie dopuszczalnego czasu trwania kontroli u skarżącej. Wskazując podstawy prawne skargi wskazała przy tym, że skargę opiera na art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 84c ust. 15a i ust. 15b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W praktyce, jak wynika z treści skargi i załączonych do sprawy akt administracyjnych zarzut przewlekłości postępowania opiera się na zakwestionowaniu rozstrzygnięć podejmowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W realiach sprawy, skarżąca spółka pismem z 11 stycznia 2018 r. wniosła na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciw co do czasu trwania kontroli, zarzucając jego przekroczenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. decyzją z [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Następnie skarżąca Spółka pismem z 21 kwietnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli. Przedmiotem skargi Spółka uczyniła zatem – trzymając się terminologii użytej przez stronę skarżącą – przewlekłość postępowania wynikającą z terminów podejmowania czynności na gruncie wskazanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe, na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że do kontroli działalności skarżącej Spółki, jaką podjął wobec niej organ, stosuje się przepisy Rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Także bowiem z treści skargi wynika, że skarżąca spółka oczekuje od organu wydania rozstrzygnięcia w trybie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku wniesienia sprzeciwu od czynności kontrolnych. Sąd zbada zatem czy przedmiot niniejszej skargi należy do jego właściwości. Badając dopuszczalność niniejszej skargi Sąd odwołuje się i podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 13 stycznia 2014 r., podjętej w składzie 7 sędziów (II GPS 3/13). Jej przedmiotem było rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego?". W uchwale tej NSA wskazał, że na taką odmowę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedstawione zagadnienie prawne należy do podstawowych, przesądzających o granicach dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazano, że do wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 k.p.a., która jest zamknięta, a tym samym przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego. Artykuł 1 k.p.a. wymaga przy określaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji zawartej w art. 3 § 1 i § 3 k.p.a., ograniczającej zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do administracyjnych postępowań szczególnych. Regulacja zatem postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją - zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnych podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organów administracji uzasadnia odsyłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w ustawach ustrojowych, jak i materialnoprawnych. NSA wskazał, że takie rozwiązanie przyjęto właśnie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Podniósł przy tym, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu tego Kodeksu. NSA uznał, ze Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd badając przedmiotową skargę stwierdza, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", tylko w wąskim zakresie odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to odnosi się wyłącznie do rozpatrzenia sprzeciwu w formie postanowienia i przyznania na nie prawa wniesienia zażalenia. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postępowania administracyjnego, tj. postępowanie, zażalenie, postępowanie to - o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - czyli skarżone w tej sprawie, nie może być jednak zaliczone do postępowania administracyjnego, gdyż - jak już to wskazano powyżej, w postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy – skarżącej Spółki. Postępowanie to ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego, który może w przyszłości skutkować wszczęciem wobec skarżącej postępowania administracyjnego, w którym to dopiero organ - w oparciu o ustalony w czasie kontroli stan faktyczny, rozstrzygnie o jej obowiązkach lub/i uprawnieniach. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że badana skarga podlega odrzuceniu, gdyż jej przedmiotem skarżąca uczyniła czynności organu nie podjęte w postępowaniu administracyjnym. Na takie czynności, czy też ich brak skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów, rozstrzygnięto jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powoływanej ustawy (pkt 2 postanowienia). d.j.