III SAB/Łd 33/07

Dnia 6 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie braku działania w sprawie realizacji wniosku postanawia: odrzucić skargę. M. C., prowadząca Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w Ł., wniosła skargę na brak działania Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie wniosku o zmianę warunków umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca wniosła o realizację wniosku zgodnie z normą § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 roku w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 197, poz. 1643). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Jak już wskazano, z treści przedmiotowej skargi wynika, że M. C. podnosi brak działania Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie wniosku o zmianę warunków umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Działalność organów Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu, w zakresie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej uregulowanych w umowach zawieranych ze świadczeniodawcami oraz uzupełnionych Ogólnymi warunkami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 roku w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 197, poz. 1643), nie ma charakteru działalności administracji publicznej. Jak wynika z treści art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i zawierając umowę ze świadczeniodawcą o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej występuje jako strona tej umowy w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a nie jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym elementem aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego jest uzależnione korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zawierając umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia, M. C. przyjęła warunki w niej określone oraz uzupełnione ogólnymi warunkami wskazanymi w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Warunkami, które przewidują między innymi renegocjację zapisów umowy, o czym stanowi § 42 cytowanego przez stronę rozporządzenia. W sytuacji jednak, gdy strona umowy zamierza dochodzić swoich praw wynikających z zaniechania przez drugą stronę wykonania warunków umowy, właściwym będzie powszechny sąd cywilny, a nie sąd administracyjny. Również zawarta między stronami umowa z dnia 27 grudnia 2005 roku przewiduje w § 16 kognicję sądów powszechnych. Nie mamy tu do czynienia z jednostronnym władczym działaniem organu, a jedynie z ewentualnym niewywiązaniem się strony umowy z jej warunków. Cytowany przepis odnosi się do każdej ze stron umowy, nakładając równorzędne obowiązki nie tylko na Fundusz, ale i na podmiot udzielający świadczeń. Bez znaczenia jest przy tym czy strona dochodzi swoich praw wynikających z konkretnych zapisów umowy czy też jej ogólnych warunków. Załącznik do rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia z dnia 6 października 2005 roku w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi w tym przypadku odpowiednik wzorca umownego, o którym mowa w treści przepisu art. 384 ustawy Kodeks cywilny i w związku z tym jego postanowienia należy traktować jako ogólną część umowy zawieranej między udzielającym świadczeń a Funduszem, jako dwiema równorzędnymi stronami. Godzi się wyjaśnić, że na rozstrzygnięcie nie ma wpływu fakt, że przepis art. 160 cytowanej ustawy przewiduje tryb umożliwiający świadczeniobiorcy złożenie zażalenia na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy. Nie jest to bowiem właściwe dla postępowania administracyjnego zażalenie, o którym mowa w rozdziale 11 kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie środek mający zapewnić sprawną realizację warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wynikający z organizacyjnej formy Funduszu i konieczności przekazania części kompetencji Prezesa Funduszu oddziałom wojewódzkim. W żadnym wypadku nie może on jednak stanowić wyczerpania toku instancji koniecznego dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Na marginesie rozważań wyjaśnić należy, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przewiduje przypadki, w których dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 109 § 1 ustawy dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Od decyzji tych przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 109 ust. 5), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 110 ustawy). Kwestia realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się we wskazanym wyżej zakresie indywidualnych spraw za zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. W konsekwencji powyższego, przedmiot niniejszej sprawy nie spełnia przesłanek określonych w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny może rozpatrywać skargi na bezczynność organów administracyjnych tylko wtedy, gdy skarga ta dotyczy spraw o charakterze administracyjnym (wyrok NSA z dnia 8 maja 1996 r., sygn. akt III SAB 38/95, M.Podat. 1997/11/344). Sprawa objęta skargą nie jest sprawą o charakterze administracyjnym. Natomiast działalność Narodowego Funduszu Zdrowa w zakresie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym zakresie. Właściwą drogą dla realizacji postanowień umów z Narodowym Funduszem Zdrowia jest tryb przewidziany w art. 160 cytowanej ustawy (z którego skarżąca skorzystała) oraz ewentualnie droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w postanowieniu.