III SAB/Łd 34/16

Dnia 16 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 roku sprawy ze skargi T. M. i S. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie nierozpoznania pisma z dnia 28 maja 2013 roku w sprawie przeprowadzenia pomiaru poziomu hałasu postanawia: odrzucić skargę. T. M. i S. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia (...) w sprawie przeprowadzenia pomiaru poziomu hałasu. Skarżący wskazali na rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wnieśli o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w dniu (...) oraz w dniu (...) złożyli podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, a organ nie przeprowadził postępowania, zbywając ich lakonicznymi pismami. Podali ponadto, że są właścicielami mieszkania w bloku przy ul. Ax 13 m. 4 w K.. Mieszkanie mieści się na pierwszym piętrze, zaś na parterze umieszczono stację transformatorową z rozdzielniami SN i NN. Wskazali, że ich mieszkanie znajduje się nad zakładem gastronomicznym. Układ pomieszczeń, nad którym mieszkają powoduje, że dochodzi do rezonansu akustycznego w postaci infradźwięków, drgań i wibracji poprzez wzajemne oddziaływanie urządzeń zakładu gastronomicznego z urządzeniami stacji trafo. W ocenie skarżących zaopiniowany przez sanepid nowy zakład gastronomiczny nie spełnia wymogów decyzji o warunków zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, infradźwięki drgania i wibracje. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wnosi o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismo z dnia (...) skierowane do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w K. przez skarżących jest wnioskiem nie o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz wnioskiem o przeprowadzenie pomiaru poziomu hałasu (poziomu akustycznego z drganiami) pochodzącego z pomieszczenia transformatora rozdzielni SN i NN. W dniu następnym (29 maja 2013 r.) pracownicy Stacji przeprowadzili rozmowę ze skarżącymi w ich miejscu zamieszkania. Skarżący nie zgodzili się na wpuszczenie pracowników do mieszkania, tłumacząc, że hałas pochodzący z transformatora najbardziej odczuwalny jest nocą. W związku z tym, że zarządcą nieruchomości jest Towarzystwo Budownictwa Społecznego w K., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. w dniu 3 czerwca 2013 r. przekazał interwencje skarżących dotyczącą uciążliwości hałasowych zarządcy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wyjaśnił, że w jego kompetencji zgodnie z art. 4.1. ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczące w szczególności higieny środowiska w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, a do takich należy hałas, którego przekroczenia powyżej norm mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania stosunku do odpowiedzialnych za te uciążliwości. Zarządca nieruchomości przekazał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu kopie korespondencji z Rejonem Dystrybucji P. Ay S.A. w P. w sprawie wymiany uciążliwego transformatora. W dniu 17 czerwca 2013 r. skarżący otrzymali od PPIS pismo informujące o podjętych działaniach przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego w przedmiocie wymiany transformatora. W dniu 23 lipca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. ponaglił zarządcę nieruchomości, prosząc o poinformowanie o przebiegu prowadzonego postępowania w związku z uciążliwościami wynikającymi z pracy starego transformatora. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w dniu 30 lipca 2013 r. poinformowało o dalszych interwencjach w Ay S.A. w P. zmierzających do wymiany na nowy starego transformatora, załączając odpowiednie pismo skierowane do Ay S.A. w P.. Po kolejnej interwencji PPIS w K. (pismo z dnia 16.10.2013 r. skierowanej do Towarzystwa Budownictwa Społecznego - zarządca poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, że zakład energetyczny skutecznie w dniu 1 października 2013 r. dokonał wymiany transformatora na nowy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał w związku z tym, że wymiana starego transformatora na nowoczesny wyeliminowała uciążliwości, które odczuwali skarżący. Jednak w dniu (...) (tj. po roku od wymiany transformatora) skarżący złożyli pismo o nazwie "skarga", ponownie skarżąc się na głośną pracę transformatora oraz oddziaływanie jego pola magnetycznego. Tę samą skargę przekazał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu Starosta K., uznając, że jeżeli nastąpiło przekroczenie poziomu hałasu, organ wyda odpowiednią decyzję. W dniu 12 listopada 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do skarżących o poinformowanie o odpowiadającym im terminie wykonania badań w mieszkaniu w celu ustaleniu poziomu uciążliwości. Wyniki tych badań, gdyby wykazywały dopuszczalne przekroczenia byłyby podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. skarżący zażądali wyjaśnień w sprawie stanu formalno-prawnego usytuowania i pracy transformatora w bloku, uznając wykonanie pomiarów za bezzasadne. W reakcji na to pismo pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w K. w obecności Kierownika działu Eksploatacji Towarzystwa Budownictwa Społecznego dokonał na miejscu ustaleń w związku z obecnością transformatora w tym budynku. Ustalenia te były podstawą do skierowania pisma skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uzasadnieniem, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest organem właściwym w przedmiocie usytuowania i pracy transformatora w bloku, mógłby jedynie przeprowadzić badania w mieszkaniu skarżących, na co nie wyrażają zgody. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o sposobie załatwienia sprawy. W związku z tym, że skarżący w swojej skardze podnosili występowanie pola elektromagnetycznego od transformatora, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazał tę skargę Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Ł. zgodnie z właściwością. W dniu 2 grudnia 2015 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wpłynęło pismo od skarżących nazwane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zarzucające dopuszczenie do bezprawnej lokalizacji transformatora przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ponownie zaapelował do skarżących by wyrazili zgodę na przeprowadzenie badań w ich mieszkaniu, co pozwoli ostatecznie ustalić, czy faktycznie są przekroczenia, a gdyby takie były podjąć odpowiednie działania. Nie odpowiadając na kolejny wniosek o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia badań w mieszkaniu, skarżący po upływie pół roku, w dniu 28 czerwca 2016 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przebudowy parterowej budynku mieszkalnego przy ul. Ax 13. Kolejny wniosek od skarżących o udostępnienie informacji publicznej wpłynął w dniu 5 sierpnia 2016r., gdzie rozszerzono go o dokumentację dotyczącą zakładu gastronomicznego (kawiarnia) znajdującej się na parterze budynku. Odpowiadając na wniosek, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny załączył opinię sanitarną z dnia 24 listopada 2010 r. uzgadniając projekt przebudowy pomieszczeń przeznaczonych na kawiarnię w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednocześnie pracownicy oddziału Higieny Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku przeprowadzili kontrolę, w wyniku której ustalono, że lokal (kawiarnia) wyposażony jest w typowe urządzenia i sprzęt stosowane w gospodarstwie domowym i posiadającym wszystkie atesty i certyfikaty. Przedstawiając powyższy materiał dowodowy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. uznał zarzut bezczynności organu za bezzasadny. Wskazał, że do braku rozstrzygnięcia, czy przekroczone są parametry hałasu w mieszkaniu skarżących przyczynili się skarżący, odmawiając wykonania badań w zajmowanym przez siebie lokalu. Brak zgody na wykonanie pomiarów uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, które byłoby zasadne w przypadku przekroczenia dopuszczalnych parametrów hałasu i wówczas gdyby tak było ustalenie strony odpowiedzialnej za te przekroczenia. Do chwili obecnej skarżący nie zareagowali na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o umożliwienie przeprowadzenia badań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j. dalej p.p.s.a.) - dalej p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3 ) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność skierowanej do sądu administracyjnego wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działania organu w formie decyzji, postanowienia lub podjęcia stosownej czynności z zakresu administracji publicznej, zaś organ nie załatwia sprawy w formie prawem przewidzianej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999 roku (Lex nr 48016), w wyroku w sprawie IV SA 961/99 z dnia 13 czerwca 2001 roku (Lex nr 78938) oraz postanowieniu w sprawie IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998 roku (Lex nr 43260). Z treści skargi wynika, że skarżący skarżą bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia (...) w sprawie przeprowadzenia pomiaru poziomu hałasu związanego z pracą transformatora wraz z rozdzielniami SN i NN. Ponadto twierdzą, że układ pomieszczeń, nad którym mieszkają powoduje, że dochodzi do rezonansu akustycznego w postaci infradźwięków, drgań i wibracji poprzez wzajemne oddziaływanie urządzeń zakładu gastronomicznego, nad którym mieszkają z urządzeniami stacji trafo. W ocenie skarżących zaopiniowany przez sanepid nowy zakład gastronomiczny nie spełnia wymogów decyzji o warunków zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, infradźwięki drgania i wibracje. Treść pisma skarżących z dnia (...) oraz treść wniesionej skargi prowadzi do konstatacji, że sąd administracyjny nie nadzoruje działalności ww. organu w zakresie dokonywania pomiaru poziomu hałasu spowodowanego przez pracę transformatora z rozdzielniami SN i NN, którego właścicielem jest Ay S.A. w P., czy przez lokal gastronomiczny (...) załatwienia żądania poprzez sam pomiar hałasu nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., dlatego też nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w sprawie pomiaru poziomu hałasu, która nie odpowiada wskazanym powyżej wymogom jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby uznać, iż przeprowadzenie pomiaru poziomu hałasu jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., to i tak skarga byłaby niedopuszczana. Stosownie bowiem do treści art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden |środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z racji braku wyczerpania przez skarżących służącego im w postępowaniu administracyjnym środka do zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Wymóg wyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia służących im w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, wynika wprost z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. W wypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej środkiem zaskarżenia jest co do zasady zażalenie, przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. Służy ono na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wobec powyższego skoro skarżący skarżą bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., to w pierwszej kolejności powinni wyczerpać tryb zaskarżenia ustanowiony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. złożyć zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. na bezczynność do organu wyższego stopnia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t.Dz.U.2015, poz.1412 ze zm. ) w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są: 1) w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny; 2) w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - Główny Inspektor Sanitarny. A zatem organem wyższego stopnia w stosunku do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł.. Tymczasem jak wynika z akt sprawy takie zażalenie nie zostało wniesione. Skarżący złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego. Stwierdzić zatem należy, że skarżący nie wyczerpali trybu, o którym mowa w art. 37 K.p.a, tj. nie złożyli zażalenia do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na niezałatwienie sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.. Ponadto wskazać należy, że z postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) wynika, że właściciel urządzenia poinformował, iż zgodnie z badaniami przeprowadzonymi przez Instytut Energetyki Warszawa Zakład Wysokich Napięć dla miejskich stacji transformatorowych usytuowanych w budynkach mieszkalnych nie stwierdzono zagrożeń dla osób przebywających w lokalach mieszkalnych przyległych do stacji transformatorowych wynikających z przekroczonej wartości natężenia pola elektrycznego 50 Hz. Zauważyć także należy, że w sprawie ze skargi skarżących na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie lokalizacji i uciążliwej pracy transformatora WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 63/16 zobowiązał ww. organ do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. sąd skargę odrzucił. B.K.