III SAB/Łd 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.L. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczących przyznania płatności bezpośrednich oraz ONW w 2016 postanawia: odrzucić skargę. D.Cz. A.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pomocą środków komunikacji elektronicznej skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczących przyznania płatności bezpośrednich oraz ONW. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Zarządzeniem z dnia 23 grudnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału III wezwał skarżącego w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, że przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, wystąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność w trybie art. 37 § 1 k.p.a. oraz do podpisania skargi (lub nadesłania podpisanego odpisu). Wezwanie do usunięcia wskazanych braków formalnych skargi doręczono skarżącemu w dniu 4 stycznia 2017 r. (k. 10). W odpowiedzi na to wezwanie w dniu 11 stycznia 2017 r. skarżący za pomocą środków komunikacji elektronicznej wniósł do sądu pismo, w którym stwierdził, że wezwanie to potwierdza słuszność jego zarzutów wobec organu administracji. Dotychczas nie otrzymał z organu informacji o przekazaniu skargi do sądu i organ nie ustosunkował się do niej. Organ przyjmując skargę, nie kwestionował na niej podpisu. Bezkarnym postępowaniem przyczynił się jego do trudnego położenia materialnego i nadal naraża jego zdrowie. Skarżący nie wykazał, że przed wniesieniem skargi do sądu złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, nie podpisał skargi i nie nadesłał jej podpisanego odpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania w sprawach wydania decyzji administracyjnych. Jednakże w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest więc wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do kierowników biur powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest dyrektor oddziału regionalnego. Wynika to z treści art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1512, ze zm.). W związku z powyższym w niniejszej sprawie skarżący winien, przed wniesieniem skargi na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., złożyć zażalenie na bezczynność tego organu do organu wyższego stopnia, czyli do dyrektora oddziału regionalnego. Nadto w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W orzecznictwie i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że podpis pod pismem potwierdza jego pochodzenie od osoby, która je podpisała i sankcjonuje wolę dokonania czynności w postępowaniu. Podpis wnoszącego pismo musi być własnoręczny, tj. stanowić znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację (por. np. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 298). W uchwale z dnia 12 maja 2014 r., l OPS 10/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 5, poz. 70, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. – nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym nie można przyjąć, że pismo procesowe sporządzone w formie elektronicznej, opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym spełnia warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że pismo takie – po jego wydrukowaniu – jest dotknięte brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez autora pisma poprzez złożenie podpisu własnoręcznego na jego wydruku (np. postanowienia NSA: z 18 grudnia 2013 r., l OZ 1188-1191/13; z 22 października 2013 r., II OZ 890/13; z 17 października 2013 r., l OSK 2391/13; z 1 sierpnia 2013 r., II OZ 327/13; z 22 sierpnia 2012 r., II OPP 11/12; z 3 sierpnia 2012 r., II OZ 657/12; z 25 lipca 2012 r., l OSK 1640/12; z 19 czerwca 2012 r., l OSK 1366/12; z 13 kwietnia 2012 r., l OZ 228-229/12; z 21 grudnia 2011 r., II FZ 447/11; z 17 marca 2011 r., l OSK 380/11; z 10 września 2008 r., l OZ 673/08; z 4 lipca 2008 r., l OPP 25/08). Podobne stanowisko – na gruncie przepisów kodeksu postępowania cywilnego – wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 maja 2012 r., III CZP 9/12 (OSNC 2012, nr 11, poz. 128) oraz w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2013 r., l CZ 59/13 stwierdzając, że wydruk niedopuszczalnego środka odwoławczego wniesionego drogą elektroniczną może być potraktowany jako środek odwoławczy niewniesiony tą drogą, jeżeli usunięty zostanie brak podpisu (art. 130 § 1 w zw. z art. 126 § 1 pkt 4 k.p.c.). Podpis elektroniczny, w tym bezpieczny podpis elektroniczny, jest zawsze integralną częścią dokumentu elektronicznego. Możliwość skutecznego posługiwania się takim podpisem w pismach procesowych sporządzonych w formie elektronicznej (stanowiących zbiór danych w postaci elektronicznej) jest więc uzależniona od prawnej możliwości składania do sądu pism w tej formie, co musi być wyraźnie uregulowane w przepisach ustawy procesowej. Obecnie – z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. i brak w p.p.s.a. przepisów szczególnych dopuszczających wniesienie pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym – nie jest dopuszczalne wniesienie takiego pisma do sądu administracyjnego aż do dnia wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 183 ze zm.), tj. 15 maja 2018 r. (art. 11 pkt 3 wskazanej ustawy zmieniającej). Powołana uchwała ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynikało, aby skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ administracji w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarżący nie skorzystał z tego środka. Poza tym skarżący wniósł skargę za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Znajdujący się w aktach sprawy wydruk skargi nie zawiera własnoręcznego podpisu skarżącego. W związku z tym zarządzeniem z dnia 23 grudnia 2017 r. Przewodniczący Wydziału III wezwał skarżącego w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, że wystąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność w trybie art. 37 § 1 k.p.a. oraz do podpisania skargi (lub nadesłania podpisanego odpisu). Wezwanie do usunięcia wskazanych braków formalnych skargi doręczono skarżącemu w dniu 4 stycznia 2017 r. Siedmiodniowy termin do usunięcia braków formalnych skargi upłynął zatem w dniu 11 stycznia 2017 r. (w środę). W terminie tym skarżący nie wykazał, że przed wniesieniem skargi do sądu złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, nie podpisał skargi ani nie nadesłał podpisanego odpisu skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W tym stanie rzeczy sąd, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zobowiązany jest do odrzucenia skargi. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. D.Cz.