III SAB/Łd 38/23

Dnia 25 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu K. B. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 9 marca 2023 r. pod poz. 958. K.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłość organu administracji w sprawie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. 11 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewody Łódzkiego, wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy. 8 lutego 2023 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. 3 marca 2023 r. akta sprawy zostały uzupełnione o: opłatę za złożony wniosek, opłatę za pełnomocnictwo, oświadczenie pod odpowiedzialnością karną oraz zdjęcia wizerunku twarzy cudzoziemca. 7 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. 7 marca 2023 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku Wojewoda Łódzki wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do ich uzupełnienia, wyznaczając na to termin - 17 kwietnia 2023 r. Zawiadomieniem z 8 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. 9 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę, do uzupełnienia braków formalnych, wyznaczając jej termin na dzień 13 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 11 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki poinformował Sąd, że planowany termin wydania w sprawie decyzji to 22 maja 2023 r. Pismem z dnia 22 maja 2023 r. organ poinformował o wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, załączając jej kopię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. godnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W dniu 7 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył, za pośrednictwem platformy ePUAP, ponaglenie. Jak wynika z akt sprawy, dokładnie tego samego dnia skarżący złożył skargę na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego postępowania. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że wobec opisanego wyżej stanu faktycznego nie można przyjąć, że skargę poprzedziło ponaglenie, ponieważ oba pisma zostały wniesione 7 marca 2023 r. Należy zaznaczyć, że zarówno przepisy k.p.a., jak i p.p.s.a. przyjmują dzień za podstawową "jednostkę czasu". Złożenia obu ww. pism nie dzieli odstęp nawet jednego dnia, dlatego nie można uznać, że w tych warunkach złożenie skargi nastąpiło po wniesieniu ponaglenia, a więc że spełniony został warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Pogląd taki jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Jeszcze w poprzednim stanie prawnym, kiedy zamiast ponaglenia, strona skarżąca, kwestionująca zaniechanie ze strony organu administracji publicznej, mogła złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo zażalenie na bezczynność, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że musi istnieć odstęp co najmniej jednego dnia, dla skutecznego wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny również podkreślił, że podstawową "jednostką czasu" jest dzień. "Wobec tego wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, a praktycznie w tym samym momencie, należało zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia." (postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1579/15, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyeksponowany również w uchwale. "Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie." (uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA w dniu 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16, dostępna w CBOSA). Współczesne orzecznictwo nie zmieniło poglądu o konieczności złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania najwcześniej dzień po wniesieniu ponaglenia. Podkreśla się, że gdyby dopuszczono taką sytuację, że jednego dnia można wnieść ponaglenie i skargę, podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie można postrzegać ponaglenia wyłącznie jako środka warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia, było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2772/21, dostępne w CBOSA). Wobec konstatacji o de facto jednoczesnym złożeniu ponaglenia i skargi na przewlekłość Wojewody Łódzkiego, należy uznać, że wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony. Jeżeli natomiast procedura z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie została dochowana, skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać ona poddana merytorycznej ocenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o konieczności odrzucenia skargi. O odrzuceniu orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia). O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi o tym, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia. d.cz.