III SAB/Łd 39/23

Dnia 25 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić A. B. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego 9 marca 2023 r. pod poz. 957. III SAB/Łd 39/23 Uzasadnienie A.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 11 stycznia 2023 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek A.B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym jako cel pobytu cudzoziemka wskazała wykonywanie pracy. W dniu 8 lutego 2023 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. W dniu 7 marca 2023 r. pełnomocnik strony złożył do Wojewody Łódzkiego ponaglenie, w którym podniósł, że strona złożyła 11 stycznia 2023 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dokumentami niezbędnymi do załatwienia sprawy. Strona oczekiwała na niezwłoczne wezwanie organu ze wskazanym terminem do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. złożenie odcisków linii papilarnych i okazanie oryginału paszportu, ale do dnia złożenia ponaglenia nie otrzymała wezwania, a czynności organu ograniczyły się jedynie do zarejestrowania wniosku. Tego samego dnia, tj 7 marca 2023 r. (data wpływu do organu) A.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Na podstawie art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., skarżąca wniosła o uznanie skargi jako niebyłej (tj. cofa skargę) w przypadku załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem (tj. decyzją pozytywną ważną przez okres 3 lat) przez Wojewodę Łódzkiego w ciągu 30 dni od daty doręczenia skargi, a w razie niezałatwienia sprawy przez Wojewodę Łódzkiego we wskazanym terminie stwierdzenie, że Wojewoda Łódzki prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z 15 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z 22 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki poinformował, że 22 maja 2023 r. wydał decyzję o udzieleniu A.B. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 22 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W ocenie sądu skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania przedmiotem sprawy nie jest aktywność organu administracji publicznej w postaci wydanego konkretnego aktu administracyjnego, ale jest nim zaniechanie działania przez organ. Zgodnie z art. 52 § 1p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie /.../. Jak stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treścią art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. koresponduje art. 53 § 2b p.p.s.a., w myśl którego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie jest środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, któremu zarzuca się zaniechanie w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasady i tryb wnoszenia ponaglenia reguluje art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli : 1/ nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art.. 36 § 1 ( bezczynność); 2/ postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy ( przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia ( art. 37 § 3 k.p.a.). Z powyższego wynika zatem, że zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ jest dopuszczone przez przepisy prawa, jednakże warunkiem jest wcześniejsze skorzystanie ze środka zaskarżenia, jakim jest ponaglenie. Innymi słowy, uprzednie wystosowanie do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., warunkuje dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ . W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej w dniu 7 marca 2023 r. za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej złożył do organu ponaglenie oraz w tym samym dniu, w siedzibie organu, podpisaną osobiście przez skarżącą skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. W ocenie sądu użyte w art. 53 § 2b p.p.s.a. wyrażenie "po wniesieniu ponaglenia" oznacza, że ponaglenie powinno poprzedzać wniesienie skargi . Złożenie ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania w tym samym dniu nie spełnia w ocenie sądu tego wymogu. Bez znaczenia pozostaje kolejność podpisania i wniesienia obu pism oraz ewentualne ustalenie, czy skargę poprzedziło złożone w tym samym dniu ponaglenie skoro oba pisma zostały wniesione do organu 7 marca 2023 r. Zarówno przepisy k.p.a., jak i p.p.s.a. przy określaniu terminu przyjmują za najmniejszą "jednostkę czasu" - dzień. Żadna z ustaw procesowych nie wyróżnia minut, czy też godzin. W związku z tym należy uznać, że złożenie skargi w tym samym dniu co ponaglenia, nie oznacza wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem i ponaglenie i skarga zostały złożone 7 marca 2023 r. Niezłożenie ponaglenia z odpowiednim wyprzedzeniem stanowi brak skargi, skutkujący jej odrzuceniem. W ocenie sądu, wniesienie ponaglenia winno nastąpić przynajmniej w dniu poprzedzającym dzień złożenia skargi. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeszcze w poprzednim stanie prawnym, kiedy zamiast ponaglenia, strona skarżąca, kwestionująca zaniechanie ze strony organu administracji publicznej, mogła złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo zażalenie na bezczynność, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że musi istnieć odstęp co najmniej jednego dnia, dla skutecznego wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny również podkreślił, że podstawową "jednostką czasu" jest dzień. "Wobec tego wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, a praktycznie w tym samym momencie, należało zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia." (postanowienie NSA z 18 czerwca 2015 r., I OSK 1579/15). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyeksponowany również w uchwale. "Przepis art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie." (uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16). Współczesne orzecznictwo nie zmieniło poglądu o konieczności złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania najwcześniej dzień po wniesieniu ponaglenia. Podkreśla się, że gdyby dopuszczono taką sytuację, że jednego dnia można wnieść ponaglenie i skargę, podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie można postrzegać ponaglenia wyłącznie jako środka warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia, było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu (postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 2772/21). Wobec konstatacji o de facto jednoczesnym złożeniu ponaglenia i skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wojewodę Łódzkiego, należy uznać, że wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony. Jeżeli natomiast procedura z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie została dochowana, skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać ona poddana merytorycznej ocenie. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5a, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi ( punkt 2 postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. k.ż.