III SAB/Łd 40/15

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Miasta [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Ł. w przedmiocie wniosku Prezydenta Miasta [...] o wszczęcie egzekucji z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz Miasta [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 8 września 2015 r. pod poz. 3848. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie wniosku o wszczęcie egzekucji z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu Miasto [...] wskazało, że Prezydent Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] wniósł do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] o wszczęcie egzekucji wobec "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położnych przy ul. A 101. We wniosku wierzyciel informował o toczącej się egzekucji z prawa użytkowania wieczystego prowadzonej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...]. W dniu [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...], któremu sprawa została przekazana zgodnie z właściwością, zwrócił wniosek z uwagi na braki formalne. Pismem z dnia [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wezwał Miasto [...] do uiszczenia zaliczki na wydatki w kwocie 5 000 zł. Miasto [...] nie uiściło żądanej zaliczki na wydatki uznając, że są one nieuzasadnione. W dniu [...] Miasto [...] wniosło zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w [...], domagając się zobowiązania do bezzwłocznego wszczęcia egzekucji oraz kwestionując zasadność uiszczenia zaliczki na wydatki ze względu na to, że w sprawie prowadzonej przez Komornika Sądowego wyznaczony został termin pierwszej licytacji, a jedyne uzasadnione wydatki to koszty korespondencji. W postanowieniu z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...] uznał zażalenie za bezzasadne. Zdaniem strony skarżącej postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta, biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania, szczególnie istotną w postępowaniu egzekucyjnym, zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, miała charakter rażącego naruszenia prawa. Od wniosku o wszczęcie egzekucji do zwrotu wniosku upłynęły 2 miesiące. Od wniesienia zażalenia na tenże zwrot do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] upłynęło 6 miesięcy. Od otrzymania wolnego od braków formalnych wniosku do podjęcia pierwszej czynności – wezwania do uiszczenia zaliczki upłynęło blisko 5 miesięcy. Wezwanie do uiszczenia zaliczki na wydatki takie jak operat szacunkowy, koszty zarządu, wynagrodzenia kuratora i ogłoszenia o sprzedaży jest niezasadne i prowadzi do nieuprawnionego przewlekania postępowania. W odpowiedzi na skargę Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 5 listopada 2015r. pełnomocnik organu administracji zmodyfikował stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę w ten sposób, że w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu administracyjnego (pkt 1), niezachowanie terminu do wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stosownie do wymagań przepisu szczególnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku postępowania egzekucyjnego oznacza to, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych pozostaje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego tylko w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., a więc w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie zażaleniem postanowień wydanych w tym postępowaniu, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Z kolei stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. zawiera więc definicję legalną środka zaskarżenia, którego wyczerpanie stanowi niezbędną przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten do środków zaskarżenia zalicza zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., z reguły ustawy, na podstawie których takie akty lub czynności są podejmowanie, nie przewidują środków zaskarżenia i w związku z tym będzie ich dotyczyło wymaganie wynikające z art. 52 § 3 p.p.s.a. Zatem w stosunku do takich aktów skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy te wyrażają zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego i nie może zostać uruchomione, jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie zostały wykorzystane wszystkie środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności, dostępne podmiotowi, który chce postępowanie sądowoadministracyjne uruchomić (tak: Tadeusz Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 302-303, 308). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, równoznaczne z wyczerpaniem środków zaskarżenia jest wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). Nie wykorzystanie przez stronę skarżącą przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego przysługującego środka zaskarżenia oznacza, że nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi, co skutkuje jej odrzuceniem. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego należności pieniężnej (zaległość podatkowa w podatku od nieruchomości osób prawnych) z prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. W związku z tym zwrócić należy uwagę na to, że stosownie do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej: u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. mają jedynie posiłkowe zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Stosuje się je bowiem tylko w sprawach nieuregulowanych "inaczej" w u.p.e.a. Rozwiązania wynikające z przepisów u.p.e.a. mają zatem pierwszeństwo przed regulacjami k.p.a. Przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować już istniejących rozwiązań normatywnych ujętych w przepisach u.p.e.a. i mogą mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy określone zagadnienie nie jest w ogóle uregulowane w tej ustawie bądź też nie jest uregulowane w sposób wyczerpujący. U.p.e.a. w art. 54 § 2 przewiduje tymczasem, że wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W stanie faktycznym mającym miejsce w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości (art. 19 § 2 u.p.e.a.). Skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego (art. 54 § 3 u.p.e.a.). W sprawie tego rodzaju skargi postanowienie wydaje organ nadzoru. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (art. 54 § 5 u.p.e.a.). W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Organem nadrzędnym nad naczelnikiem urzędu skarbowego jest dyrektor izby skarbowej (art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 13 § 1 pkt 2 w zw. z art. 13 § 3 o.p., art. 5 ust. 6 pkt 7 w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych – tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 578). Dla postanowień wydanych w pierwszej instancji przez dyrektora izby skarbowej organem odwoławczym jest minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 23 § 5 u.p.e.a.). Oznacza to, że w wypadku przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny u.p.e.a. przewiduje odrębny tryb zwalczania tego rodzaju przewlekłości uregulowany w art. 54 u.p.e.a. Nie stanowi w takim wypadku wyczerpania środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, o jakim stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy tymczasem wynika, że strona skarżąca tylko z takiego środka zaskarżenia skorzystała. Przed wniesieniem skargi wniosła bowiem do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy w trybie art. 37 k.p.a. W tym też trybie zażalenie to zostało rozpatrzone przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...], który w postanowieniu z dnia [...] zażalenie to uznał za bezzasadne. W tym stanie rzeczy, skoro strona skarżąca nie skorzystała przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego z możliwości wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, a następnie z możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o oddaleniu skargi (art. 54 § 2 i 5 u.p.e.a.), to tym samym nie spełniła warunku koniecznego do skutecznego jej wniesienia. Okoliczność ta uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obliguje sąd do odrzucenia skargi. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Wobec odrzucenia skargi, sąd orzekł o zwrocie na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Stosownie bowiem do art. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. b.a.